数字治理视角下新加坡终身学习公共服务的建设路径及展望

[作者简介]（1996-），男，四川成都人，在读硕士;（通讯作者）（1988-），男，福建漳州人副教授;（1966－），男，海南万宁人，主任，二级教授，博士生导师。

[基金项目]本文系2023年广东省本科高校教学质量与教学改革工程项目“公共事业管理专业跨学科人才培养模式探索与实践”的研究成果。

[中图分类号]G719.3/.7 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2025）16-0058-11

新一代科技革命席卷全球，数字技术赋能终身学习公共服务发展。《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》指出，要提升终身学习公共服务水平。然而，终身学习公共服务发展面临协调整合缺位、政策执行不力、服务缺乏保障等现实困境。为此，《巴厘宣言：拥抱包容一全民终身学习路线图》提出构建终身学习生态系统、健全支持政策体系、发展数据收集系统、建立协调治理机制与监管机制等路径。因此，如何运用技术工具推进终身学习公共服务协调化、整合化发展成为关键命题。

新加坡的终身学习改革成效令人瞩目。经合组织2023年成人技能调查显示，多数国家劳动者在35岁以后技能素质严重流失，但新加坡不在此列。这一成果源于其十年来持续推进的系统性变革。自2015年起，新加坡通过推行“技能创前程”运动、设立精深技能发展局（SkillsFutureSingapore，“SSG"）与劳动力发展局（WorkforceSingapore，“WSG”）、打造终身教育平台等举措，打造出终身学习公共服务的实践范本。

新加坡终身学习公共服务改革呈现出整体化和数字化特征，与数字治理理论耦合。数字治理理论强调通过数字技术与治理理论的结合来破解治理碎片化难题，推动“政府与市民社会、政府与以企业为代表的经济社会互动以及政府内部运行中运用信息技术，以简化政府行政、简化公共事务的处理程序，并提高民主化程度”]。其包含三大主题：一是"再整合"（Re-integration），提供组织基础，要求整合分散的公共服务体系，并利用数字技术提高资源整合与服务供给效率；二是“基于需求的整体主义”（Needs-BasedHolism），提供价值导向，要求从需求出发，重新设计服务流程，从而灵活应对社会需求；三是“数字化变革"（Digitalization Chang-es），提供技术工具与改革思路，主张挖掘数字技术及其引发的组织变革所带来的生产力，以此重塑政府运营方式，使政府机构成为网站[2][3]。在此理论视角下，新加坡终身学习公共服务建设分为三大路径：以“再整合"重塑组织架构、以“基于需求的整体主义”构建经济导向的服务过程、以“数字化变革”打造多维保障。

一、再整合：重塑终身学习公共服务的组织架构

数字治理理论要求政府“再整合”，将离散到各部门的职能收回重整，从而节约政府运营成本、减轻公民负担、促使公共服务更可及。“再整合"要求采用技术工具，搭建科学、有序的组织框架[4]。新加坡从顶层设计出发，陆续出台智慧国家、数字政府等框架文件，设立“智慧国家和数字政府工作小组"（SmartNationandDigi-talGovernmentGroup，“SNDGG"）等执行机构，切实为终身学习公共服务的数字治理奠基。由此，新加坡构建出投入一产出双端协同运作的终身学习公共服务组织架构。

（一）打造政府数字治理架构，加强顶层设计

自20世纪80年代起，新加坡陆续出台并推行“国家计算机计划”“国家信息技术计划”“智慧岛计划"等规划文件，依托数字技术促进政府治理架构整合化发展。2024年，其国家战略《智慧国家2.0》发布，将数字政府建设视作核心支柱，提出利用技术革新公共服务，打造以数字为核心、用心服务的政府。《数字政府蓝图》明确了政府机构的改革方向，即以政府使命和服务对象为中心，加强政策、运营与技术的整合。蓝图搭建整合型服务设计框架，从整合政府服务，整合政策、实践与科技，升级基建，加强系统安全，提升公务员数字素养，加强政府与公民、企业间的合作共六个方面提出策略。

2017年，为推动智慧国家和数字政府建设，新加坡设立SNDGG。其由“智慧国家和数字政府办公室”和政府技术局组成。前者属于规划机构，由总理办公室直接管辖，负责推动和协调政府数字化的整体进程，成员来自财政部、原通讯及新闻部和总理办公室下属的智慧国家项目办公室；后者属于执行机构，主要负责数字技术的基础设施建设以及提供政府公共数字服务，核心职责包括开发应用程序、保障网络安全、促进数据流通、构建公民需求中心、更新数字技术基建和应用智慧城市技术[5]。目前，新加坡各级政府中约60个部门的网络服务由政府技术局负责运营维护。《2024年联合国电子政务调查报告》显示，新加坡政府数字治理能力排名世界第三。技术机构加强政府部门数据流通和服务整合，促进形成政府数字治理架构，推进公共服务整合化，有力支撑终身学习公共服务发展。

（二）整合终身学习治理职能，聚焦关键领域

1996年，新加坡教育部在战略规划中首次使用“终身学习”一词，要求学生形成积极自主的终身学习态度，成为终身学习治理职能整合的先声。教育部后续提出的“思考型学校，学习型国家”愿景、“信息通信技术教育总体规划”等政策均致力于落实终身学习理念。然而，彼时新加坡的职业教育、成人教育和继续教育不由教育部管辖。1998年新加坡人力资源部成立，发布终身学习指导文件《人力资源21规划》，并下设劳动力发展局以促进工人终身学习。“终身学习日益被看作就业政策而不是教育政策”6]终身学习治理分散在教育、人力、经济多方部门的职能中。

2015年，新加坡“技能创前程"计划发布，成为终身学习治理逆碎片化的起点。该计划由新加坡“技能创前程委员会”制定，成员来自政府多个部门、产业界和培训行业，并由时任副总理兼社会政策统筹部长担任主席。委员会通过整合相关部门职能，构建统一政策框架，成为终身学习治理走向整合的开始。但当时“技能创前程"计划的管理和资金由劳动力发展局管辖，仍存在终身学习治理碎片化问题。2016年，SSG与WSG的设立是新加坡终身学习治理走向整合化、协调化的重要节点。《精深技能发展局法》颁布，要求在教育部下设SSG，接管终身学习管辖职能和资金，负责实施“技能创前程"计划，保障终身学习机会平等。SSG整合职业教育、成人教育、继续教育的职能，并将之归于教育部，以终身学习理念整合教育体制。劳动力发展局于同年重组并更名为WSG，专注就业，确保企业能够在保持竞争力的同时精简人力[8]。SSG与WSG分别统筹终身学习公共服务的投入端和产出端，形成特色双端治理架构，提高政务资源利用率。

二、基于需求的整体主义：构建经济导向的终身学习公共服务过程

数字治理主张“基于需求的整体主义”，旨在简化政府与参与者的关系，建立一个以公民、服务和需求为取向的组织基础，为整合公共部门网络赋予价值导向，使政府更灵活、更迅速地应对社会变化。新加坡从终身学习公共服务各方参与主体的经济发展需求出发，通过衔接产业、技能规章指引文件，创建产教融合的制度环境，构建学习服务工作、教育服务经济的价值导向，从而整合终身学习公共服务的全部流程，使其更为灵活可及。

（一）创建产教融合制度环境，培育价值共识

在新加坡政策话语中，终身学习架设了个体获得精深技能、构建未来与国家培养人才、应对挑战的桥梁[10]。其各项指引规划文件均以经济为基底——国家出台经济战略、制定产业转型路径，并据其打造职业与技能发展指南，产教融合的制度环境由此生成。

经济战略是新加坡终身学习公共服务发展的重要参照。2017年，新加坡成立“未来经济委员会”①，为新加坡经济发展战略规划方向[]，其制定了面向各行业的《产业转型蓝图》。蓝图指明了各行业的转型目标、核心举措，成为终身学习公共服务各类技能指引文件的重要参考。相应地，为加强行业发展需求与技能资格对接，新加坡教育部和人力资源部合作开发国家认证体系《劳动力技能资格》（SingaporeWorkforceSkillsQualificationsFramework，“WsQ”），WSQ设置了基本技能和产业技能两大体系，体系下设培训、资格认证和经济资助三个模块[12]，塑造出一个开放、易用的认证系统，既承认学员已有技能，提高认证效率，又为快捷习得新技能提供路径，维护学员、企业和培训伙伴的利益。WSQ侧重于技能认证，主要面向培训伙伴。SSG与社会各界代表还联合开发了更为细致、适用面更广、操作性更强的《培训与成人教育技能框架》。其与行业转型蓝图兼容，包含行业及就业情况、职业发展途径、职业角色说明、职业技能说明、培训规划等内容[13]，可帮助用户探索符合行业需求的工作角色和基本技能。二者面向所有行业，具有较强的基础性和稳定性。而新加坡数字经济发展迅速，新兴产业变化频繁。2021年，新加坡为此出台了更为前沿、更加灵活的《未来经济所需技能报告》，以强化产业需求对技能培育的指引。报告由SSG每年联合多方伙伴发布，结合过去五年间的职位发布数据、多个行业报告和学术报告、政府经济发展规划，为学员、培训伙伴和雇主提供就业与技能的关键信息[14]。新加坡通过将国家长远经济规划与产业动态需求结合，将宏观经济政策话语解读为教育操作指引，营造出产教融合的制度环境，为终身学习公共服务塑造教育服务经济的价值共识。

（二）推进服务过程一体联动，加强整体改造

产教融合制度环境培育出经济导向的价值理念，同时也指引新加坡终身学习公共服务具体流程改造。新加坡出台系列措施，加强整合终身学习公共服务的各环节，在整体改造中贯彻与强化价值共识。

1.出台行业发展蓝图，优化服务供给。2016年，SSG推出指导文件《培训与成人教育行业转型蓝图》（其于2023年更新，详见表1），旨在打造一个创新、优质、能灵活应对市场的培训行业，并提出关键策略。该蓝图强调培训行业在劳动力发展和企业转型过程中的重要作用，指引培训伙伴规划发展目标与发展策略，进而优化终身学习公共服务的供给质量与效率。

2.加强生涯规划指导，赋能个性服务。WSG和SSG合作提供生涯规划指导，以帮助求职者、寻求发展者将抽象模糊的职业发展方向具化为明确的目标职业与所需技能，赋能服务资源与学员需求的个性化匹配。WSG推出“职业匹配与指导服务”，提供面向不同群体、具备多种形式的职业生涯规划服务[15]，帮助学员确定生涯发展目标。在此基础上，SSG提供“技能与培训咨询服务”，帮助学员确定目标职业所需的技能与培训、过渡阶段所需技能、合适的课程以及符合条件的援助计划[16]。在上述人工服务基础上，新加坡还开设了自助服务“工作技能门户”[17]。其由SSG与政府技术局于2025年联合推出，整合多样信息，提供交互式的一站式服务。门户将新加坡经济实际情况和技能发展信息以可视化形式展现，提升数据时效性，满足使用者的个性化需求。通过多样的生涯规划服务，帮助学生确立特定的职业目标，并加强终身学习的经济效益。

3.提升服务可及性，降低获取门槛。为促进终身学习公共服务的有效传达，新加坡根据学员需求优化终身学习服务资源的可及性。学习方式灵活多样，学员可自由切换线上、线下学习。终身学习的线下培训场所“继续教育与培训中心”多达35所，分散于多个地段[18]，使学员能够兼顾工作通勤需要，节省时间就近参与。此外，新加坡还关注学员在语言、学习层次和经济等方面的需求。终身学习公共服务课程分为英语、汉语、马来语和泰米尔语四类。同时，不同学员的学习起点不同，所需服务也不同。为此，新加坡根据学员的发展水平将终身学习公共服务课程分为不同水平。此外，新加坡还考虑到学员的现实情况，如雇主的支持与否以及学员的经济条件等，出台了“雇主培训补贴”“技能创前程培训补助"等支持计划。通过系列措施，新加坡提高了终身学习公共服务的可及性，使学员能高效、持续地参与学习。

表1《培训和成人教育行业转型蓝图2025》关键战略

4.推出生涯技能护照，加快成果转化。2024年，SSG与劳动力局联合推出“生涯技能护照”（Career&SkillsPassport，“CSP"）。护照可追踪学员一生的教育经历和技能，将学习成果具象化。在此基础上，两个部门宣布将与求职平台JobstreetbySeek合作，推出快捷检验服务SeekPass，以保障学员在求职中的信息安全，为企业审查证书提供便利。这一举措将优化招聘流程，并提升工作机会分配的离散度，使各个水平的求职者都能获得符合自身的工作机会。未来CSP还将进一步提供个性化服务，向学员推送关于职业和行业的相关信息，帮助他们进行生涯规划以及推荐个性化培训计划。CSP把学员在终身学习公共服务中取得的各项成果整合起来，配合求职市场大数据，帮助使用者将隐性学习成果转化为可见的工作能力，推进终身学习公共服务的教育成果向经济成果转化。