高等教育治理现代化的张力失衡及其调适路径

摘要： 高等教育治理现代化是一个涉及价值、主体、结构等多元治理要素的动态发展过程，对其主要特征的全面把握是新时代推进高等教育治理现代化的前提和基础。借助公共价值战略三角模型，从使命管理、政治管理、运营管理三个维度构建分析框架，阐释我国高等教育治理现代化的主要特征，剖析高等教育治理现代化进程中出现的价值张力失衡、权力张力失衡和结构张力失衡问题。要有效解决我国高等教育治理现代化的张力失衡问题，需要以价值耦合凝聚高等教育“公共性”价值共识，以利益共融打造共建共享的高等教育利益共同体，以结构优化构建纵向连通、横向协作的高等教育治理机制，促进高等教育公共价值最大化的实现。

关键词：高等教育治理现代化；战略三角模型；公共价值；张力失衡；协同共治

中图分类号：G647     文献标识码：A   文章编号：1672-0717（2024）01-0077-09

一、问题提出

教育是“国之大计，党之大计”。教育现代化建设是人才培养和科技发展的基础，也是推进国家治理现代化进程中的一项基础性事业。进入中国特色社会主义新时代以来，党和国家为深入推进教育治理现代化作出了一系列战略部署。2015年，教育部印发《关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》提出了“完善和发展中国特色社会主义教育制度、推进教育治理体系和治理能力现代化”的总目标[1]。2017年，国务院印发的《国家教育事业发展“十三五”规划》，第一次明确提出要加快推进教育治理现代化。2019年，中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》，将教育治理现代化纳入教育现代化重大战略任务，强调要推进教育治理体系和治理能力现代化。“建设教育强国，龙头是高等教育”，我国“必须以教育理念、体系、制度、内容、方法、治理现代化为基本路径”[2]。因此，高等教育治理现代化理应成为我国深化教育治理现代化改革的攻坚点。

党的十八大以来，在国家政策的引领和相关改革的推动下，学术界始终保持着对高等教育治理现代化的高度关注，有关的学术争论也一直在持续。学术争论主要集中在价值取向、权力配置、结构重组等方面，具体包括：高等教育治理现代化应该秉持何种价值取向，效率与公平、规模与质量之间的关系，高校与政府、市场、社会之间保持着怎样的互动关系，政治权、行政权、学术权与参与权如何有效配置，传统的科层制结构与新兴的网络结构如何联动，更多的外部介入者进入高等教育治理可能带来的新局面，等等。从根本上说，有关争论主要是源自各方论者对我国高等教育治理现代化特征判断的分歧。我们注意到，学界对教育治理、教育治理现代化的认识逐渐达成一定的共识，形成了以“府、学、社”关系调整、大学内部关系重组和权责重构为核心的高等教育治理体系和治理能力的格局。我们也发现，一些研究者往往专注于不同理论传统或不同理论假设的论证，并由此展开持续的争议。这在一定程度上导致了高等教育治理现代化特征勾勒的单一维度，在实践中则表现为高等教育治理现代化在实践中的张力失衡问题。那么，如何才能准确勾勒出我国高等教育治理现代化的全貌特征，如何解决推进高等教育治理现代化进程中的张力失衡问题？我们将从公共价值视角，借助公共价值战略三角模型，从使命管理、政治管理、运营管理三个维度构建分析框架，尝试准确勾勒我国高等教育治理现代化的全貌特征，系统分析高等教育治理现代化中的张力失衡问题，进而协调整合多元主体、多重关系、多种策略来平衡和调节这些张力，以期塑造高等教育协同共治的治理秩序，加快推进中国式教育现代化进程。

二、图景擘画：基于公共价值战略三角 模型的高等教育治理现代化特征勾勒

（一）公共价值管理的典型模式：穆尔的战略三角模型

公共价值战略三角模型最早由美国学者马克·H．穆尔于1995年在《创造公共价值：政府战略管理》一书中提出[3]30-52，旨在为公共管理过程中公共部门生产公共价值构建一个分析框架。该模型的核心是“公共价值”，即公共组织战略管理的最终目标是为社会创造公共价值。为了实现这一核心目标，公共组织战略应同时满足三个维度的要求，即使命管理维度的公共价值、政治管理维度的支持与合法性以及运营管理维度的运作能力（如图1所示）。这三个维度构成了公共价值创造主体的“战略三角”，它们之间相互作用、相互影响，是一个紧密联系的整体。使命管理主要是根据公共价值理念确定组织目标与愿景，对公众的集体偏好负责，这是战略管理的逻辑起点及终点。政治管理就是公共部门通过持续不断的对话与协商争取外部的政治支持以及获得合法性，形成多元行动主体的良性互动环境，亦称“授权环境”。运营管理强调达成组织目标所具有的内部资源和能力，它是将组织战略计划转化为战略行动的重要环节和关键步骤。在此模型中，公共管理者需要不断地化解公共价值、支持与合法性以及运作能力之间的冲突，并努力寻求三者之间最大限度的匹配和平衡[4]。概言之，公共价值战略三角模型明确以“创造公共价值”为战略目标和使命，将公共行动所需的外部环境与内在能力融入这一价值创造的过程，最终实现公共价值的最大化。这一分析框架，为研究我国高等教育治理现代化的相关问题提供了新的视角，即帮助高等教育的领导者和管理者在推进高等教育治理现代化过程中，整合使命管理、政治管理、运营管理，以便寻求、确认并创造高等教育的公共价值。

（二）我国高等教育治理现代化的主要特征 及其张力场域

我国高等教育治理现代化不仅是高等教育经传统向现代不断转型与变迁的动态、有序、渐进的发展过程[5]，而且是在党的全面领导下政府、高校、市场、社会及公众等多元主体为实现高等教育公共利益最大化，通过民主协商、互动合作等方式对高等教育进行共同治理的集体行动。从公共价值的视角来看，我国高等教育治理现代化也是在党的全面领导下多元主体共同创造高等教育公共价值的过程，具有明显的价值性、多元性和协同性等特征。这与公共价值战略三角模型中使命管理、政治管理、运营管理的功能主张相契合。由此，本文借鉴公共价值战略三角模型，从使命管理、政治管理、运营管理三个维度，系统阐释我国高等教育治理现代化的特征，并据此提出高等教育治理现代化张力场域的分析框架。

其一，从使命管理维度来看，高等教育治理现代化具有“价值性”的理念特征，呈现出价值理性与工具理性的有机统一。在战略三角模型的使命管理中，公共价值表现为公共管理过程中价值理性与工具理性的有机融合以及公平与效率的兼顾，公共管理者的核心目标和组织使命就是在多元价值相互冲突的特定情境中寻求价值共识、精准识别和创造公共价值。从价值的角度来说，高等教育治理现代化是一种增进公共利益、创造公共价值的动态过程，具有工具理性与价值理性的双重属性。推进高等教育治理现代化的进程，既是完善高等教育制度、提升高等教育能力的过程，也是建构高等教育精神、彰显高等教育价值的过程[6]。高等教育作为一项直面人的生命且为了提升人的生命质量而进行的社会活动，其治理的对象是人，治理的目的也是人。高等教育治理现代化的根本目的就是实现人的现代化，以人为本是高等教育治理现代化的首要价值。因此，工具理性对实现高等教育治理现代化的目标虽然极为有效，但在高等教育治理现代化过程中更应关注人的发展需要、关注人的精神和情感的需要，坚持价值理性的取向，实现价值理性与工具理性的融合统一。尤其是在高等教育普及化阶段，高等教育生产链、供给链和需求链的持续变化必然影响到高等教育治理中公共价值的生产与创造，促使高等教育治理现代化不再只是单纯地追求教育供给、结构优化和效率提升等工具理性，更多的是让高等教育遵循以创造公共价值为组织使命和坚持“以人民为中心”发展教育的价值追求，通过治理体系的完善和治理能力的提升来办好人民满意的高等教育，提高全体人民的素质，促进全体人民的共同富裕，实现人的自由而全面的发展[7]。

其二，从政治管理维度来看，高等教育治理现代化具有“多元性”的主体权责特征，呈现出“一核多元”协同共治的治理格局。在战略三角模型中，政治管理决定授权大小，其行动逻辑以公共管理者为中心，它最重要的功能是争取多元治理主体的支持以及获得合法性，从而保障公共价值创造所需的各种资源。史蒂芬·布鲁克斯认为，公共领导的重要性主要体现在它能够促进多元主体通过互动协商合作的方式达成以共享价值目标为基础的共同愿景，进而推动所有的公共领导主体增进对公共价值的理解和创造[8]。党的二十大报告指出，中国式现代化是中国共产党领导的社会主义现代化[9]。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是中国特色社会主义制度的最大优势[10]。我国高等教育是社会主义性质的教育，因而在推进高等教育治理现代化进程中，必须始终坚持中国共产党的领导，确保党始终居于领导核心地位。党的十九届四中全会提出，要完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与等“七位一体”的社会治理体系[11]。延伸到高等教育领域，高等教育治理现代化的公共价值创造必须是在党的全面领导下展开，即党的全面领导贯穿公共价值识别和创造的全过程。同时，高等教育治理现代化还包纳了政府、高校、市场、社会以及公众等利益相关者的集体性偏好，并通过彼此之间的价值对话和利益互动展现出来。简言之，高等教育治理现代化就是要在坚持党的全面领导的前提下，形成政府、高校、市场、社会和公众等多元治理主体互动合作的共同体形态，以增进公共利益、创造公共价值。

其三，从运营管理维度来看，高等教育治理现代化具有“协同性”的组织结构特征，呈现出科层制治理与网络化治理的联结互嵌。在战略三角模型中，运营管理可以理解为强化多元治理主体协同治理的机制和实效，它更加强调突破组织职能边界，通过信息技术的介入实现多元治理主体间的互动合作，以开放式、网络化的组织形态来推动公共价值创造的真正实现。迈入高等教育普及化时代，面对复杂多样且不确定程度日益提高的高等教育事务，任何一种单一主体的治理模式都很难去应对。这就使得越来越多的社会组织、市场企业、公众参与到高等教育治理现代化中，从而形成了科层制与网络化互嵌耦合的治理网络。从纵向上来看，高等教育治理现代化需要依托党和国家精准的顶层设计与基层实践探索间的协同互动，以拓宽既定授权范围内的治理空间；从横向上来看，高等教育治理现代化有赖于高等教育场域中的各利益相关者均参与到高等教育的建设与发展之中，通过各资源占有主体的互动协商合作，实现公共利益最大化。尤其是随着人工智能（AI）、大数据、物联网（IOT）、云计算、虚拟现实（VR）以及区块链等智能化数字技术的出现，他们在提高公众社会能力和扩展沟通结构的同时，更促进了高等教育跨层级组织间的有效连接，大大提升了高等教育制度优势转化为治理效能的速度与效益。总而言之，纵向的科层制与横向的网络化共时的高等教育治理结构，共同构成了高等教育治理现代化的组织特征，促进了高等教育治理体系的完善和治理能力的提升，推动着高等教育治理现代化公共价值的创造。

由上观之，我国高等教育治理现代化是一个涉及双重价值目标、多元治理主体、双重治理结构的动态发展过程。价值理性与工具理性、“一核多元”的治理主体、科层制治理与网络化治理的双重结构，构成了高等教育治理现代化的张力场域。如果不能很好地认识并妥善处理价值目标、主体权责和组织结构等治理要素内部的关系，就会引发张力失衡，导致政府制定的高等教育治理政策朝多极化方向发展，最终影响高等教育公共利益最大化的实现。基于此，本文借鉴公共价值战略三角模型，从价值目标、治理主体和治理结构三维出发，提出高等教育治理现代化张力场域的分析框架（如图2所示），尝试分析、诊断并破解高等教育治理现代化过程中出现的张力失衡问题。

三、现实检视：高等教育治理现代化的张力失衡问题分析

张力（Tension）一词滥觞于物理学领域，是指某个物体在受到拉力后所产生的一种内部牵引力，这一概念被广泛运用于建筑学、医学、心理学、社会学、管理学等领域。美国管理学家保罗·C·纳特和罗伯特·W·巴可夫最早将“张力”概念引入公共部门战略管理领域，他们将张力看作是识别战略议题的工具，指同时将组织向不同方向推拉的相互对立的力量[12]。借用纳特和巴可夫对张力的定义，本文中的“张力”是指高等教育治理现代化过程中，将高等教育治理现代化向不同方向推拉的相互对立的力量。若不能正确认识、妥善处理这种张力，就会出现张力失衡问题，降低高等教育治理效能，最终损害公共利益。为此，有必要依据我国高等教育治理现代化的主要特征，运用高等教育治理现代化张力场域的分析框架，系统分析我国高等教育治理现代化实践中出现的张力失衡问题，以便提出可能的破解之策。