全球高等教育治理体系转型的逻辑动因和作用机制以及中国应对

摘要：在全球化危机加剧与全球治理赤字上升的背景下，全球高等教育治理体系也亟待转型。全球高等教育治理体系转型的逻辑动因包括改革主义与保守主义的抗争以及制度重叠所造成的消极影响。治理嵌构成为全球高等教育治理体系转型作用机制内部不同行为体互动的基本逻辑。治理嵌构视角下，全球高等教育治理体系转型的作用机制包含关系型嵌入、结构性嵌入以及规范性嵌入三种路径，反映了各行为体在全球高等教育治理机制复合体中相互融入、彼此沟通的网络化嵌构过程与依附共生关系，体现了全球高等教育治理行为体同外界各种机制的互动互建进程。全球高等教育治理体系转型面临联合国教科文组织治理地位下降、新兴国家参与治理受到制约、多边网络合作的治理模式受到挑战等治理困境。我国应通过促进全球高等教育治理理念现代化、全球高等教育治理体系与治理能力现代化、全球高等教育治理道路现代化来推动全球高等教育治理体系转型。

关键词：全球高等教育治理体系转型；机制复合体；治理嵌构；人类命运共同体

中图分类号：G640       文献标识码：A 文章编号：1672-0717（2024）01-0086-11

当前，全球面临百年未有之大变局，人类正处于全球化和全球治理的历史拐点，高等教育发展也走到了十字路口，新冠疫情的冲击也使得全球高等教育的不确定性急剧增加。就目前来看，全球高等教育治理体系仍存在诸多问题，需要有针对性地予以解决，并推动其升级转型。基于杜越[1]、孙进[2]3等学者的研究，本文将全球高等教育治理体系界定为：国际社会的利益攸关方（如民族国家、国际组织、跨国公民社会、跨国公司、大众媒体及其他非国家行为体），为了实现自身利益和全球共同利益，通过谈判、协商、合作或博弈等多种互动方式应对和解决全球高等教育问题，提升自身或他方高等教育治理能力和影响力，促进全球高等教育发展与交流的规则或机制总和。基于袁利平[3]25-32、

李昕蕾[4]91-116等学者的研究，本文认为全球高等教育治理体系转型是全球高等教育治理发展的必然结果，其治理主体由单一向多元转变，治理机制由单边向多边转变，治理路径由“自上而下”向“自下而上”转变。可以说，全球高等教育治理体系转型是全球高等教育发展的颠覆性变革，转型的最终目标是形成制度互动程度高、积极协同合作的全球高等教育治理“机制复合体”。已有文献中关于全球高等教育治理体系的研究主要包括：厘清全球高等教育治理的主体、概念以及机制等相关理论框架[5]；回溯全球高等教育治理的实践模式及风险挑战[6]32-40；分析全球高等教育治理的多维向度与实际限度[7]；阐述国际教育政策过程对全球高等教育治理的重要影响等方面[8]。综上，当前关于全球高等教育治理体系转型的研究，尤其是对我国应如何参与全球高等教育治理体系转型的研究还不多。鉴于此，本研究将具体分析全球高等教育治理体系转型的逻辑动因，厘清全球高等教育治理体系转型的作用机制与现实困境，最后阐述全球高等教育治理体系转型的中国应对。

一、全球高等教育治理体系转型的逻辑动因

全球高等教育治理主体多元、目标多维、方式多样，不同主体之间可能因治理理念的差异产生利益冲突，加之全球高等教育领域问题复杂，从制度层面看，全球高等教育治理体系存在不可避免的结构性矛盾。这是全球高等教育治理体系转型的深层逻辑动因，具体包括全球高等教育治理体系中改革主义与保守主义的抗争，以及全球高等教育治理体系中制度重叠所造成的消极影响。

（一）全球高等教育治理体系中的改革主义与保守主义之抗争

现有的全球高等教育治理机制和体系是二战后以美国为首的西方国家建立起来的，主要代表西方国家的诉求。即使是世界银行、经合组织等政府间国际组织也倾向于体现西方国家的全球高等教育治理逻辑，维护西方国家的利益。但是，以“华盛顿共识”和新自由主义为指导的全球治理逻辑已经无法适应国际形势发展和世界格局的变化。美国坚持“美国优先”的政治策略，推行教育单边主义和文化霸权主义，将高等教育作为政治化的工具[6]32-40。发展中国家对西方国家长期主导全球高等教育体系，从物质到精神层面裹挟世界高等教育的做法提出了质疑[9]92。广大发展中国家希望打破不平等、不公正的全球高等教育秩序，通过互利互惠、合作发展的方式实现全球高等教育治理目标。二十国集团（G20）中发展中国家全球高等教育治理话语权的增强就是对西方全球高等教育治理霸权回应的体现之一。G20发布的多份报告中都提到了要提升高等教育在发展中国家的普及率、针对年轻人和女性的高等教育等有助于实现高等教育平等、公共、包容的治理举措[10]。由此可见，以发展中国家为代表的改革主义和以西方国家为代表的保守主义在全球高等教育治理过程中产生了竞争与博弈。西方国家维护全球高等教育治理权威与发展中国家争取全球高等教育治理话语权之间的矛盾，成为全球高等教育治理体系转型的深层逻辑动因[11]。

（二）全球高等教育治理体系制度重叠导致的消极影响

全球高等教育治理体系中制度的重叠主要体现为参与治理主体身份的重叠以及治理过程中项目、目标以及机制等因素的重叠[12]。首先，全球高等教育治理主体多元，治理个体可以独自参与多项治理活动或者加入多个治理主体。例如，联合国教科文组织作为重要的全球高等教育治理主体是由诸多成员国组成的，这些成员国秉持共同的治理理念，通过协商和沟通达成一致意见。但同时，各个成员国也是高等教育治理的主体，有其特殊的国家利益和治理目标，当他们认为自身利益受到损害或不认同组织的治理方式时就会对治理提出抗议和反对，进而影响全球高等教育治理。美国坚持的高等教育单边主义与联合国教科文组织的人文主义治理倾向相龃龉，其两次退出联合国教科文组织给联合国教科文组织的全球高等教育治理工作带来了很大的困难和挑战。其次，在全球高等教育治理中，大量国际制度形成了“机制复合体”[13]。机制复合体的产生会导致全球高等教育治理出现“碎片化”和“多元中心”的特征[14]。如果治理主体之间缺乏分工与合作、治理制度安排缺乏有效性与协调性，尤其是目标相似的治理机制对资金资源、组织成员与组织影响力等高等教育治理资源的消极竞争，最终可能导致大量人力、财力的浪费。面对治理制度的冗杂与重叠所带来的消极影响，全球高等教育治理体系不同行为体之间需要加强协调，把握和明确自身的特色功能与目标定位，推动行为体之间由消极性竞争向积极性竞争转变，助推全球高等教育治理体系由冲突消极的碎片化治理模式向协同合作、规范融合与机制互动的治理模式转型。

二、全球高等教育治理体系转型的作用机制

近年来，全球高等教育治理体系愈来愈朝着主体多元化、目标多维化、机制多样化的方向发展。基于行为体多元化和机制多维化的碎片化治理是全球高等教育治理格局演进的必然结果。全球高等教育治理“碎片化”主要指在全球高等教育领域出现的权力流散化、制度分散化与行为体多元化的趋势，即出现多个治理中心并行的趋势和状态[15]。碎片化机制的出现意味着全球高等教育治理体系不再由单一主体主导，而是由多方主体共同参与，并采用形式各异的规范、举措去解决和应对问题。在碎片化机制的不断发展下，全球高等教育治理的“机制复合体”初具雏形。约瑟夫·奈指出，机制复合体（Regime Complexes）由若干机制松散配对而成，其介于单一的法律工作与各种碎片化的安排之间[16]。从治理嵌构的视角，对全球高等教育治理机制复合体内部不同行为体的互动机理进行分析，有助于明确全球高等教育治理体系转型的作用机制并厘清全球高等教育治理体系内部各个主体间的互动与博弈关系。全球高等教育治理体系协同合作模式的转型，超越了一种“自上而下”的国际权威调控，通过一种全新的“自下而上”治理嵌构方式来自我适应、相互竞争与协调。

（一）全球高等教育治理体系转型作用机制的理论建构：治理嵌构的视角

1.治理嵌构的历史背景：机制碎片化格局下多利益攸关方参与全球高等教育治理

不同阶段的全球高等教育治理目标有所不同，治理主体有所侧重。总体来说，机制碎片化格局下全球高等教育治理多利益攸关方的权力比重不断由国家、国际组织等国际权威流散至次国家、非国家行为体等非传统治理主体手中。

20世纪90年代冷战结束之后，在全球化快速推进、世界多极化趋势不断加强的背景下，各国政府与联合国教科文组织、世界银行、经合组织、欧盟等政府间国际组织积极参与到全球高等教育治理的进程中，加速了全球高等教育治理体系的发展。在这一阶段，以国际组织为代表的全球高等教育治理权威协调众多会员国的切身利益，制定相应的高等教育治理公约，设定教育议程，召开以高等教育问题为主题的大型国际会议、论坛，发表共同宣言，推动世界各国高等教育领域的政策制定和实施，促进了高等教育的改革和发展[17]28。此时的全球高等教育治理更多以一种“自上而下”的方式推进，其他高等教育治理主体相对处于全球高等教育治理格局的边缘位置，彼此之间缺乏互动与合作。进入21世纪后，随着治理的深度和广度不断增加，全球高等教育治理的“机制复合体”显现，仅靠单一主体无法实现全球范围内的高等教育治理，全球高等教育治理体系因此逐渐走向“多元多层”的治理模式[18]111。次国家、非国家行为体以不同方式参与到全球高等教育治理当中，各主体间的互动频率逐步提高，互动方式不断拓展。以国际网络教育学院（International Institute of Online Education， IIOE）为例，该平台由联合国教科文组织高等教育创新中心与11所亚非伙伴院校、4所中国院校以及9家企业联合发起，很好地促进了高等教育数字化中的多边文化交流、学术往来、人才培养和知识分享，实现了全球高等教育数字化治理的目标[19]。在当前全球高等教育治理体系由“自上而下”向“自下而上”转型的背景下，愈来愈多的非国家行为体开始拥有广阔的制度性参与空间，能够充分参与到全球高等教育治理的规范融合与机制互动中去[4]91-116。

2.治理嵌构视角下全球高等教育治理体系转型作用机制内部行为体的互动机理

基于上述分析，全球高等教育治理体系转型既反映了治理机制碎片化的趋势，又反映出非国家利益攸关方参与全球高等教育治理水平的提升，以及全球高等教育治理公私主体之间日益紧密而复杂的合作。推动全球高等教育治理体系转型的作用机制究竟是什么？本文认为，全球高等教育治理体系转型背后蕴藏了一种“治理嵌构”机制。当全球高等教育治理逐渐出现一种机制复合体时，治理嵌构已经成为全球高等教育治理体系转型作用机制内部不同治理行为体互动的基本逻辑。具体而言，“治理嵌构”表现为各行为体在机制复合体中相互融入和彼此沟通的网络化嵌构过程，它强调不同行为体之间的依附共生关系[20]。所谓“嵌构”，马克·格兰诺维特做了进一步解释：行为体同社会网络的动态互动过程称之为“嵌构”[21]1。“治理嵌构”视角下的全球高等教育治理体系转型作用机制，更多地强调在多元多层的机制复合体中各行为体的互动与协作，并将自身影响力嵌入国际、国内、次国家的各个层面。它既不直接等同于自上而下的“权力等级式治理”，又不完全等同于自下而上的“规范式治理”[22]。综上所述，“治理嵌构”视角下的全球高等教育治理体系转型作用机制可以理解为全球高等教育治理机制复合体中的多个全球高等教育利益攸关方（特别是跨国行为体）同外界各种机制（组织、制度与规范等）互动互建的进程。

为了更明确地厘清治理嵌构视角下全球高等教育治理体系转型作用机制复合体内部各主体间的互动关系，本文绘制了反映全球高等教育治理体系转型作用机制复合体内部不同行为体互动的“治理嵌构三角模型”（如图1所示），将全球高等教育治理体系转型作用机制复合体的治理嵌构类型分成7个区域。其中区域1至区域3，代表了同类型成员的跨国合作倡议。区域1是以主权国家、国际组织为代表的公共部门跨国合作，区域2是以跨国公司、产业联盟为主的私营部门跨国合作，区域3主要由非政府组织（NGO）、社会团体等为代表的民间组织跨国合作。区域4至区域7，代表了至少两种类型成员构成的跨国合作机制。区域4指由公共部门与私营部门高等教育合作产生的公私合作伙伴关系；区域5指公共部门与民间社会的公共—社会高等教育合作伙伴关系；区域6代表私营部门与民间社会的私营—社会高等教育合作伙伴关系；区域7是最能反映嵌构效能的公、私、社包容性伙伴关系，在区域7的合作范围内，公共部门、私营部门以及民间组织以不同方式、不同渠道参与到全球高等教育治理当中，体现出多元行为体的包容性高等教育合作关系[3]25-32。