普及化阶段高等教育公平政策的国际演进

摘要： 全球高等教育正加速迈向普及化，这一趋势为各国高等教育公平政策带来新的挑战。立足可持续发展视角，对高等教育公平政策较成熟的先进国家和地区进行比较研究具有重要意义。相比大众化时期，普及化阶段的各国高等教育公平政策在政策目标、价值导向、公平原则、参与主体、招生政策、资助政策以及策略手段上均有相似的转型趋势，但在具体路径的选择上各国则根据本国实际发展和人民需求做出多样化调整。我国高等教育公平政策多年来与可持续发展理念保持着较高程度的契合，走出了独具特色的创新发展之路，但在保持政策制定和执行的稳定性、保障资金的分配公平、提高高等教育服务的个性化与精细化、推动从入口到出口的全过程公平等方面可以更好地借鉴国际经验，进一步推动高等教育公平政策在普及化阶段的可持续演进。

关键词：高等教育普及化；高等教育公平政策；可持续发展；国际演进

中图分类号：G649     文献标识码：A   文章编号：1672-0717（2024）01-0097-11

当今全球高等教育呈现出从大众化向普及化转型的趋势，各国高等教育系统面临的公平性挑战也随之显现。据联合国教科文组织统计，全球高等教育毛入学率已从2000年的19%快速上升到2022年的40%，到2030年这一数据将达到50%[1]。这意味着接受高等教育正在成为越来越多普通人的机会，而不再是少数精英阶层的特权。然而，高等教育普及化虽然扩大了教育资源的覆盖范围，但并不代表它能够自然而然地带来高等教育的公平。如果没有合理的政策引导和资源调控措施，普及化可能会加剧高等教育的不平等，并进一步巩固特权阶层对教育资源的垄断[2-3]。因为，高等教育系统的规模化和多样化“通常通过创造价值较低的机会（职业课程、短周期、非大学机构等）来改变游戏的性质，竞争不再集中于进入高等教育机构，而是如何进入最好的机构和最好的课程”[4]。同时，高等教育普及化还会带来许多新的问题：如何保证规模扩张下的高等教育质量和效益，如何满足多样化的社会需求和教育期待，如何应对学历贬值问题和严峻的就业危机，如何处理全球化和数字经济对高等教育公平的影响，等等。为了更好地应对这些新问题和新挑战，包括中国在内步入高等教育普及化阶段的国家和地区必须对自身高等教育公平政策做出调整。2015年联合国一致通过《2030年可持续发展议程》，该议程将平等原则和不歧视原则作为核心，承诺“不让任何一个人掉队”和“首先尽力帮助落在最后面的人”。这不仅为国际社会提供了共识性的愿景和行动指南，还为各国政府制定更具公平性、包容性和创新性的政策和项目提供了更加一致的框架体系。其中，该议程的第四项核心目标就是“确保包容和优质的教育，并促进所有人终身学习”。这一目标要求各国除了要保障群体间高等教育机会公平等传统指标以外，还要关注教育互动、代际责任、国际合作和全球教育共同体建设等新的维度，共同塑造更加公平和可持续的高等教育系统。可见，可持续发展的理念正在全球范围内推动高等教育公平政策在普及化阶段的迭代演进。

基于此，本文立足可持续发展的视角，选取多个高等教育普及化国家和地区为案例，对其高等教育公平政策进行比较分析，总结它们政策调整和演化的共同性和差异性并分析影响动因，希冀形成与中国高等教育公平政策的对照反思，进而从多层面为中国高等教育的可持续发展提供参考。

一、可持续发展理念观照下的高等教育公平

20世纪80年代初，“可持续发展”的术语和内涵开始散见在部分发达国家的研究文献中。1987年，联合国环境与发展委员会发布了《我们共同的未来》（也被称为《布伦特兰报告》）。该报告首次正式提出了可持续发展的广泛性定义及其实现路径，并指出可持续发展是既满足当代人的需求又不会危及后代人满足其需求的能力。“可持续发展”作为一种重要的跨学科理论框架，一经提出就受到全世界的广泛关注，并迅速从环境、生态领域向经济、社会、文化领域扩展延伸。世界主要国家也在不断探索适合本国实际的可持续发展目标和实施方略。我国是最早提出并将可持续发展作为国家级战略推进实施的国家之一。党的十八大以来，我国始终“以人民为中心”，将“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念深度融入可持续发展战略，全面落实《2030年可持续发展议程》。时至今日，可持续发展道路已获得国际广泛共识，从《21世纪议程》到《2030年可持续发展议程》，联合国始终将公平问题作为可持续发展的重点领域，“公平性”理念更是成为指导各国经济社会发展的核心要义之一。

高等教育公平既是衡量可持续发展水平的重要维度，也是推动可持续发展的关键一环，被喻为可持续发展的变革推动者和催化剂[5]。在联合国教科文组织自1998年以来召开的三次世界高等教育大会上，高等教育公平与可持续发展一直作为主题焦点被反复提及。1998年的首届世界高等教育大会召开时，全球高等教育规模正在步入快车道并已显现出发展的不平衡。大会指出：“没有适当的高等学校和科研，任何国家不能实现自身真正的和可持续的发展。”[6]会议虽然也触及“人人有权接受教育”和“高等教育应当根据其能力完全平等地向所有人开放”等公平性原则，但更多地聚焦于高等教育变革应对21世纪社会可持续发展的使命。2009年的第二届世界高等教育大会进一步明确了高等教育“有助于可持续发展并有助于逐步实现国际上认同的各项发展目标”。彼时，扩大入学机会已成为大多数会员国的优先事项，高等教育入学率的快速增长成为全球趋势。高等教育公平开始反思不应局限于入口问题，“应当同时追求公平、实用和质量”[7]。

2022年的第三届世界高等教育大会则将高等教育变革与重塑直接放置于《2030年可持续发展议程》框架下，将主题设定为“重塑高等教育，实现可持续未来”。可持续发展目标4.3（SGD4.3）明确提出，到2030年，要确保“所有男女都能平等获得负担得起的、高质量的技术、职业和高等教育，包括大学教育”[8]。这次大会不仅设立了2030年和2050年两个高等教育可持续发展的重要时间点，还充实了高等教育公平的内涵。大会宣言指明，在入学机会上，要关注入学标准、教育系统、人口结构、社会经济动态等对高等教育公平的影响；在体制上，要关注包括录取政策在内的国家政策、国际框架、机构法规及制度文化等方面的影响，残疾人、难民等弱势群体也应纳入主流；在资金保障上，要关注资金来源、免费政策、低收入人群经济障碍、贷款与资助对高等教育公平的影响；在治理上，要关注高等教育机构自治与公共目标责任的关系统筹。总体来看，“包容、公平与多元化”成为塑造可持续的高等教育未来的核心原则之一，这本质上是要将高等教育“从精英主义的、歧视性的、与公共目标脱节的”传统认知转变为“公平的、有资金和可持续性援助的”，人人均可享有的权利[9]。高等教育公平问题正在与全球可持续发展产生越来越紧密的联系，这向已然迈入普及化阶段的高等教育大国提出了新的时代命题。

二、国际参照与案例选择

一般认为，高等教育普及化是指高等教育毛入学率达到50%以上的发展阶段。需要注意的是，马丁·特罗认为，这种数量或阶段的划分并不是“现实中高等教育系统的经验性描述，它更多是有助于我们理解此类系统而提出的模式或‘理想类型’”。高等教育入学规模的扩充实际上带动着入学态度、高等教育功能、课程与教学形式、学生生涯、院校特征等至少十个方面的变化[10]。许多学者认为，如果“把毛入学率视为一种数字指标追求，而忽视其背后所揭示的受教育群体多层面的变化所引发的高等教育属性、内涵的变化，那么毛入学率可能就会陷入了一种理论虚无”[11]。但在实践中，各国和地区依然将毛入学率作为衡量高等教育发展水平的核心指标之一。因此，本文依然按照国际惯例将高等教育毛入学率超过50%的国家作为研究对象，从可持续发展的视角探查这些国家和地区近年来高等教育公平政策的普遍性与特殊性，为已进入普及化阶段的中国高等教育提供理论观照和政策参考。

根据世界银行的最新统计数据，全球超过80个国家和地区的高等教育毛入学率超过50%。从地区来看，北美地区高等教育毛入学率为87%，欧盟地区为75%，东亚与太平洋地区为51%，拉丁美洲和加勒比地区为54%，阿拉伯地区为33%，撒哈拉以南非洲地区为10%，脆弱和受冲突影响地区为15%。从收入水平来看，高收入地区的高等教育毛入学率为80%，中等收入地区为30%，低收入地区为9%[12]。国家间、地区间高等教育发展极不平衡，“世界存在基础设施、科技和知识鸿沟，而新冠疫情让这种包括教育部门在内的不平等加剧”[13]，全球高等教育整体性公平仍然面临严峻挑战。

从国家和地区内部的高等教育发展状况来看，其公平政策的成熟度也呈现显著差异。非营利性组织卢米纳基金会曾对各国和地区政府的高等教育公平政策进行系统梳理，并发布了由前世界银行高等教育首席专家贾米尔·萨尔米（Jamil Salmi）撰写的评估报告《遍布全球：世界高等教育公平政策》（All Around the World-Higher Education Equity Policies across the Globe）。报告对参与调查的71个国家和地区的高等教育公平政策按其成熟度等级分为四类：一是新兴类国家和地区，它们已经制定了公平政策、原则和目标，但其具体政策、项目和干预方面成效很小；二是发展类国家和地区，它们已经奠定了促进公平的战略基础，但很多政策和项目尚不明确，也没有很多公平领域资源、政策和项目；三是成熟类国家和地区，它们已经制定了促进公平的战略，并且实施了与战略相一致的政策、项目和干预措施；四是先进类国家和地区，它们已经制定并实施了全面的促进公平的战略[14]。这一划分综合考虑了各个国家和地区高等教育政策文件对公平机会和成功的关注程度、政府是否为特定群体设定目标以及解决不平等问题的具体战略是否得以落实等重要维度。因此，本文将依据其评估结果，选取高等教育步入普及化阶段的部分国家和地区（此框架下的新兴类国家和地区尚未进入高等教育普及化阶段），重点关注成熟类和先进类国家和地区的高等教育公平政策的特点及其与可持续发展理念的契合度。（如表1所示）

三、共性与个性的辉映：普及化阶段  国际高等教育公平政策的发展轨迹

高等教育普及化带来的不仅仅是入学人数和学校规模的扩大，也会对高等教育的深层运行结构产生重要影响。这种影响涵盖了质量、效率、资金压力、学生多样性、社会需求等多方面，需要政府和高等教育机构共同应对，并促使高等教育公平政策做出相应调整。为迎接这些新的挑战，各个国家和地区的高等教育系统普遍采用了一些相似的策略和方法予以应对，使得国际高等教育公平政策呈现出明显的共性趋势。但由于文化、历史和社会经济背景的独特性，各国和地区政策具体实施路径的多样性也很突出。这种共性与个性的交织构成了一个复杂多维的政策景观。对各国和地区高等教育公平政策的发展轨迹进行深入研究，有助于我们更全面地理解可持续发展理念下国际高等教育公平政策的未来走向。

（一）政策目标的调整：从规模扩展到质量关注

普及化阶段国际高等教育公平政策的目标更加趋向质量导向。在大众化阶段，为了满足民众对高等教育入学日益高涨的需求，政策目标必然主要集中于扩大高等教育的覆盖范围，着力提高高等教育的接受度，确保更多人能够获得高等教育机会。当高等教育进入普及化阶段，大学生们除了要获得学历以外，还必须具备能够应对劳动力市场需求的实际技能。教育公平政策的重点需要更多地关注教育的质量，并将目标转向学习成果和就业机会，这样才能确保高等教育的有效性和可持续性。比如，20世纪70年代率先进入高等教育普及化阶段的美国，联邦政府多次对《高等教育法》进行修订，确立了运用教育机会助学金和担保学生贷款两种主要资助形式对不同群体和阶层接受高等教育的机会进行调节。2019年，美国众议院教育和劳工委员会提出《大学支付能力法案》（College Affordability Act， CAA），除了再次力求降低学生负担以外，着重激励高等教育机构对学生的成功负责以提高高等教育的质量[15]。尽管这一法案引发诸多争议，但其反映出美国高等教育公平政策从侧重于数量到注重质量的转变趋势。此外，为了提升高等教育人才培养质量，英国政府2017年开始推行“教学卓越框架”（TEF），从最初的英格兰高等院校推展至苏格兰、威尔士以及北爱尔兰的部分院校。这项评定框架重点关注学生参与和学生成果，并将其作为评价院校教学质量的主要指标[16]。再比如，奥地利2017年启动的“高等教育社会层面国家战略”（National Strategy on the Social Dimension of Higher Education），其政策目标分为更具包容性的入学、避免掉队-提高学习成功率、创建框架并优化高等教育治理等三个方面[17]。可见，将高等教育公平政策从传统的入学规模或比例调整为数量与质量并重是各国和地区高等教育体系自然演进的结果，也是为了适应日益复杂的社会需求的必然选择。