我国教育政策评估研究的“本土化”审思

摘要： 教育政策评估研究是保障教育政策评估有效实施的关键环节。我国教育政策评估研究的发展可以大体划分为萌芽初创、模仿借鉴、实践探索以及本土建构四个时期。在当前所处的本土建构阶段，面临的最大问题是教育政策评估研究的“本土化”问题。“本土化”的教育政策评估研究应具有主体性、互动性和非功利性特点，而我国却存在“教育政策评估研究的主体精神被遮蔽、教育政策评估研究的互动形式缺失、教育政策评估内容的自由思维匮乏”等困境。因此，需要共创“三足鼎立”式的教育政策评估研究主体，共建多元互动的教育政策评估研究体系，共探自由开放的教育政策评估内容。

关键词：教育政策评估；教育政策评估研究；改革；“本土化”；中西方

中图分类号：G510      文献标识码：A 文章编号：1672-0717（2023）01-0095-09

一、问题的提出

正如瑞典学者埃弗特·韦唐提出“评估是对政府干预的行政、产出以及结果的优点和价值进行仔细的回顾，以在未来的实际行动情况中发挥作用”[1]，教育政策评估是保障教育政策科学性和有效性的重要环节。自20世纪40年代美国政治科学家哈罗德·拉斯韦尔提出政策科学的概念之后，西方开创了政策研究之先河。而被称为“评估之父”的拉尔夫·泰勒于1942年出版“八年研究”的报告，开创了以描述为特点的评估范式[2]（P7）。至1966年詹姆斯·科尔曼等发表《教育机会均等》报告，教育政策评估已成为西方重要的研究领域。

我国教育政策研究自新中国成立以来经历了“基本完成社会主义改造”时期、“全面建设社会主义”时期、“文化大革命”时期和社会主义建设新时期。历经“文革”后，我国教育政策研究出现了“断层”现象。1983年，邓小平提出“教育要面向现代化，面向世界，面向未来”，这“三个面向”成为我国改革开放以来制定教育政策的指导方针[3]。我国教育政策评估自发展之初，虽已经向当时相对成熟的西方教育政策评估体系学习，但较之于教育政策制定、执行等，仍是教育政策研究领域相对薄弱的环节。因此，它更加需要学习和借鉴成熟的理论来弥补不足，推动教育政策制定、执行和评估的良性循环发展。然而，当前我国教育政策评估研究发展过程中面临的最大困境是“如何更好地构建具有中国特色的教育政策评估研究体系”，也即教育政策评估研究的“本土化”问题。西方教育政策评估理论虽然可以用来指导我国实践，但由于我国特有的政治体制背景、自上而下的政策实施逻辑以及丰富的人文环境、多元的本土思维意识，决定了外来理论体系及其逻辑方式未必适应我国国情，生搬硬套将不利于我国教育政策评估科学化研究体系的建立。

“本土化”的教育政策评估研究具有主体性、互动性和非功利性特点，具体体现为以基于本土人文的评估为主体，能够与环境互动、与实践互动，研究内容客观且开放。教育政策评估研究“本土化”要求我国学者在研究中运用中国的思维方式去思考问题，所采用的概念、理论、方法等能够充分代表、反映或者揭示那些根植于中国本土情境中的元素，并能基于文化自觉和语言自觉进行知识生产和理论创新[4]。具体而言，就是将西方教育政策评估理论通过“精加工”，使之符合中国的实际，再由内而外生成本土的概念、理论与方法，通过“本土化”实现本土思维和外部理论二者的兼容。一方面，要识别西方外来理论的局限并加以改进；另一方面，要防止陷入本民族思维意识陷阱，最终通过教育政策评估研究的“本土化”，发展具有本土话语、本土思维、本土逻辑的教育政策评估分析理论和框架，获得本土心理认同，扎根民族环境，实现科学的评估以及在中国本土情境中实现理论的发展与创新。本文将在推演我国教育政策评估研究的历史进程的基础上，以高等教育政策为主要研究对象，着重关注我国教育政策评估研究“本土化”进程的困境并探索未来发展路径。

二、我国教育政策评估研究的“本土”演进

结合我国社会发展以及教育政策研究的发展逻辑与特点，我国教育政策评估研究自改革开放以来的发展大致可划分为萌芽初创、模仿借鉴、实践探索以及本土建构四个时期。

其一，萌芽初创期（20世纪80年代初期—1994年）：萌生评估意识。我国的教育政策评估研究萌芽于20世纪80年代初期。当时我国教育政策学尚处于发展初期，作为教育政策学分支的教育政策评估研究并未引起广泛关注，不过政治学作为政策科学的母体学科在发展过程中讨论的一些概念开始涉及政策评估相关的重要基本概念。这一时期，虽然“教育政策学”的概念没有明确，也没有“评估”的具体方法，但国家对于相关教育政策的评估工作一直都在进行，如对1985年中共中央公布的《关于教育体制改革的决定》的多次修改，对1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》执行情况的检查等，每一次修改和检查都要历经众多座谈会，广泛征求各界人士的意见，已经初具教育政策评估雏形[5]。这一时期没有系统的教育政策评估理论知识，也缺乏专业的教育政策评估方法和标准，仅限于对“教育政策评估”意识层面的萌芽与发觉。因此，此阶段可以视为我国教育政策评估研究的萌芽初创期。

其二，模仿借鉴期（1995年—2009年）：理论引进下的本土成长。这一时期，西方发达国家的教育政策评估实证和理论成果已相对丰富，我国学者积极借鉴西方教育政策评估理论并加以探讨。在理论发展方面，1995年，肖远军根据西方理论首次定义了教育政策评估，即“按照一定的教育价值准则，对教育政策对象及其环境的发展变化以及构成其发展变化的诸种因素所进行的价值判断”[6]。1996年，袁振国主编的《教育政策学》出版，这是我国第一本详细论述西方教育政策学学科重要概念和理论的著作。他认为，国外对教育政策制定的专业化和教育政策过程的科学化的重视已有二十多年的历史，但我们所知甚少，所以相关研究在我国会很快发展起来[7]。次年，孙绵涛主编的《教育政策学》出版，对我国和西方发达国家的教育政策进行了比较研究，系统地论述了教育政策的制定﹑执行和评估。2000年起，袁振国主编的《中国教育政策评论》每年出版一期，对国家重要教育政策问题进行评论。2008年，高庆蓬在其博士论文《教育政策评估研究》中，系统探讨了教育政策评估的基本理论问题，试图为教育政策评估实践提供规范的理论指导，并归纳出我国当时研究主要集中的四个方面：一是关于教育政策评估理论的研究；二是关于教育政策评估方法论的研究；三是关于教育政策评估具体案例的研究；四是关于教育政策评估的演进与问题研究等[8]。在研究队伍发展方面，1999年，华东师范大学召开了由教育决策部门﹑教育执行部门和教育科研机构人员共同参与的第一届“教育政策分析高级研讨会”[9]（P19-23）。2000年，“我国教育政策与法律研究的回顾与展望”学术研讨会在国家教育行政学院召开，并成立了我国第一个教育政策学研究与交流的民间学术团体——“全国教育政策与法律研究专业委员会”[10]。2006年，国家教育督导团发布《国家教育督导报告》并形成制度，提出将充分发挥教育督导的“督政”职能，围绕教育的重点工作进行全面、客观的分析和评价[11]。这一时期，在领军人物的带领下，我国“教育政策评估研究”初具形态，教育政策评估的基本概念和理论逐渐得到明确，也确立了相关研究组织和机构。但是，“与学生评价、教师评价以及学校办学水平评价相比，教育政策评价还相当薄弱”[12]，研究机构和队伍也较为简单。

其三，实践探索期（2010年—2016年）：遇到引进理论与本土研究不适应的问题。这一阶段的教育政策评估研究主要集中于四个方面：一是关于教育政策评估内涵要素的研究；二是教育政策评估实践应用研究；三是教育政策评估经验的国际比较研究；四是对于构建符合我国特色的教育政策评估体系的研究。2015年，贺武华主编的《中国教育政策过程本土化研究》一书出版，探讨了教育政策研究的本土化问题，揭示了我国教育政策研究的现状并寻求有“中国国情特色”的教育政策本土化研究，从中国特色社会主义事业、党政关系变量以及价值取向三个维度分析了中国教育政策过程的脉络渊源，论述了中国教育政策过程的特点，并提出了教育政策间性的概念[13]，这是对我国教育政策研究“本土化”的创新思考。2010年12月，由教育部与首都师范大学共同组建的中国教育政策评估研究中心成立，开展对我国教育政策热点问题的评估与舆情分析，规范了评估制度，推动了我国教育政策评估实践的深入。2011年，中国人民大学设立“教育法律与政策研究所”；2012年北京师范大学增设二级学科“教育政策学与教育法学”，推动教育政策学高层次人才培养，也促进了教育政策评估理论的发展。这一时期，由于我国独特的教育政策过程、特有的环境和行为特点，教育政策评估理论研究逐渐暴露出“外来理论”与“本土现象”不协调的问题，很多理论缺乏实践解释力。

其四，本土建构期（2017年至今）：探索“本土化”的教育政策评估。2017年，党的十九大报告提出“要夯实教育政策监测评估，推进决策的科学化，提高治理能力现代化水平”，明确指出“教育决策科学化还须政策评估来问诊”[14]，将教育政策评估的位置提升到了全新的发展高度。同时，更高层次教育政策评估研究人才的培养也趋于系统化。同年，北京师范大学面向教育政策学与教育法学专业博士研究生开设《教育政策学与教育法学研究前沿》课程，形成面向本科生、硕士生以及博士生一体化的教育政策学与法学专业课程体系。2019年，复旦大学在LSE（the London School of Economics and Political Science，伦敦政治经济学院）建立全球公共政策研究分中心，全面启动复旦与LSE在政策领域的深度科研合作和联合前瞻性研究，以课程的体系化和国际合作为教育政策评估理论研究和科学化实践的发展奠定坚实的基础。同时，开始关注如何定义“好”的教育政策评估研究，指出“好”的教育政策研究既需要有合理的判断标准又需要有边界，同时也需要遵循规范逻辑[15]（P14-28）。当前，由于我国教育发展的阶段性和特殊性，教育理论研究与教育政策制定之间存在一定程度的“错位”，导致相关政策迁移到中国之后“水土不服”，教育政策评估研究面临“本土化”的困境。因此，在探索“本土化”教育政策评估问题上，不能只单纯借鉴西方教育政策评估现有理论，更需以其为基础建立本土的话语与理论，健全符合我国自身国情发展的解释分析框架。

三、我国教育政策评估研究的“本土化”发展困境

“本土化”的教育政策评估研究能够突出地方特点，又独立于本土的人文偏见，具有既贴切又客观的特点。本文将结合中西方的相关特点对我国教育政策评估研究的“本土化”发展困境进行分析。

（一）教育政策评估研究的主体精神被遮蔽

首先，忽略了我国独特的政策实施逻辑，难以学以致用。我国教育体制的总体特征是国务院领导和管理全国教育工作，县级以上地方各级人民政府管理本行政区域内的教育工作，教育治理以运动式治理或专项治理为主。在教育评估方面，实行教育督导评估制度，各级教育行政部门或经认可的社会组织，对学校及其他教育机构进行考核和评定，具有自上而下的行政主导特征[16]。我国的教育政策基于国家教育体制实施，这种体制特征下的教育政策评估统一而集中，体现出更多“官方”的特点。反观西方国家则有把政策过程区分为政治和行政两个阶段的传统认识，即政策制定是政治的，政策执行是行政的，行政阶段就应该“去政治化”。这种政治和行政二分的观点认为，政策制定过程需要集中民众的智慧共同讨论、商议以确保政策的有效与科学，以便到了政策执行过程，行政人员“不需要头脑”去判断去思考政策，只需要按照制定好的政策去实施[17]。由此，西方教育政策制定、教育政策执行以及教育政策评估成为了三个相对独立的板块，各有话语权，从而教育政策评估机构存在许多独立于政府的组织（如兰德公司、布鲁金斯研究所等），能参与政策过程，影响政策决策和评估；对他们而言，将评估工作交给独立的咨询机构、大学研究人员等是非常正常的事情[18]。而我国的现实是，在不能忽视教育政策评估研究中政府部门位置的情形下，当前教育政策评估过程中部分相关部门参与度严重不足，如在高校扩招政策评估中，作为高校扩招政策制定者的政府部门基本未参与[19]（P156），严重削弱了评估结果被采用的几率。因此，如何调整政府部门在评估中的位置与关系是我国当前需要解决的问题。

其次，缺少本土教育政策评估理论体系，陷入为了评估而评估的矛盾。教育政策评估要集中于自身的“评估”职能，需要通过对旧事物的革新和转变、对自身进行改造，实现从“旧”政策向“新”政策的转变，达成改进教育政策的目的。教育政策以人为实施对象，不同的人有不同的价值观念、表达方式以及行为风格，我国对于西方方法和技术的学习和应用需要符合“本土人”的特点。比如，当前对实证主义方法的追捧，于教育政策评估而言，忽略了自由的人性特点，忽视了不同价值主体之间的价值冲突，没有创造出符合“本土人”特点的教育政策评估。再比如，针对我国民族教育政策的评估，相较于我国广泛分布的少数民族群体，我国少数民族教育政策研究主体较为缺乏，现有的民族教育政策研究主体主要是中央民族事业管理部门、民族地区教育行政部门以及各民族高校的民族教育政策研究院等[20]，研究主体并不能与研究客体相对应。主要原因在于，我国缺乏本土的教育政策评估理论体系，难以指导本土教育政策评估实践。有学者指出，教育政策评估理论缺乏系统性，通常有如下缘由：忽略了评估理论的研究或者理论研究的时间不长；缺乏一致的评估核心概念；忽视了基于实践的理论验证；过于关注项目理论研究，缺少系统理论的研究；缺失对于理论研究的政策支持[21]。对于我国而言，教育政策评估是一个相对年轻的研究领域[22]，至今发展不足30年，系统的本土教育政策评估理论体系尚未完善。因此，需要树立系统化的发展意识，通过政策支持尽早建立符合我国现实情形、能够应对我国复杂且广泛的教育政策议题的教育政策评估理论体系。