新时代教育评价改革政策执行的阻滞因素与纾解路径

摘要： 《深化新时代教育评价改革总体方案》的颁布拉开了教育评价改革的全新帷幕，该政策的有效执行是确保改革目标得以实现的关键。然而在实践中，教育评价改革政策执行遭遇政策设计不完善限制执行效力、执行主体缺位和管理机制缺陷延滞执行进程、目标群体认同迷失与观照匮乏增大执行阻力、消极文化和条件滞后弱化执行基础等多重阻滞因素，在不同程度上制约着改革的实施效果。为纾解这些现实阻滞，推动教育评价改革政策的有效执行，需完善政策顶层设计，推动政策及时供给；培育执行主体能力，健全政策执行机制；提高目标群体认同，增强主体性观照；优化改革文化环境，夯实政策执行基础。

关键词：新时代；教育评价；教育评价改革；政策执行；执行阻滞

中图分类号：G40-058.1  文献标识码：A 文章编号：1672-0717（2023）02-0051-10

一、引言

2020年10月，中共中央、国务院印发《深化新时代教育评价改革总体方案》（以下简称《总体方案》），为新时代教育评价改革提供了根本遵循和行动蓝图。事实上，公共政策目标的有效达成更多地取决于政策执行，诚如艾利森所言：“在实现政策目标的过程中，方案确定所承载的功能仅占10%，而其余的90%取决于有效的执行。”[1]质言之，面对教育评价这一世界性、历史性和实践性的难题，政策文件的出台并不意味着政策目标能迅速有效地达成，改革目标实现的关键在于政策的有效执行。《总体方案》颁布后，教育评价改革取得了一些积极进展，但在观念、文化、制度等层面也面临着多元困境[2]，各种深层矛盾和问题逐渐浮出水面，出现了部分政策预期目标与现实效果相背离的现象，教育功利化、短视化等不良倾向尚未得到根本扭转，“唯论文”“唯帽子”等顽瘴痼疾依然存在。那么，值得思考的是：究竟是哪些阻滞因素制约了教育评价改革政策的执行效果？下一步应如何促进教育评价改革政策的长效落实？这些问题亟待学界的及时关注与回应。面对教育评价高难度的应然性和改革实践样态非预期的实然性，本文力求在剖析教育评价改革政策执行阻滞因素的基础上，寻找具有针对性的纾解对策。

二、新时代教育评价改革政策执行的   阻滞因素

政策执行是政策周期活动的中心环节，即在政策目标的确立与致力于实现这些目标而付诸行动之间的一种相互作用过程。在实践中，政策的有效执行常常受到政策本体、执行主体、目标群体、政策环境四大主要因素的制约[3]。当前，《总体方案》执行也面临这四个方面的阻力与困境，难以全面有效地实现政策效能。

（一）政策本体层面：政策设计不完善限制执行效力

政策本身的质量与水平对政策执行有着内源性影响，明确、完善和合理可行等是高质量政策的基本特点。然而，我国教育评价改革存在着政策设计模糊笼统化、配套政策供给不足和政策工具配置失衡等问题，这些内在限制消解了政策本体的明晰性、可操作性和完善性，一定程度上掣肘了政策执行效力的有效发挥。

其一，顶层政策模糊化和笼统性，降低政策执行的现实操作性。政策方案的具体明晰性决定了政策执行的可操作性[4]。但分析《总体方案》可发现，其在部分表达上存在模糊化和笼统性的问题，这易使政策执行者难以系统全面地把握改革的精髓、要义和旨趣，降低了政策的可操作性，导致改革目标存在着难以被落实的风险。例如，《总体方案》指出“改进结果评价，强化过程评价，探索增值评价，健全综合评价”，但政策文本只提出了指导原则，并非提供了一个可操作的白皮书，对于如何评、评什么、怎么确保评价的科学性等缺乏详细依据和落实机制。这使学界和一线教育领域都不同程度存在对政策的误解或误用的问题，导致政策在实践中难以准确全面地得到落实。如在浙江调研座谈会上，某市教育部门负责人就坦言，由于综合素质评价“在具体操作层面缺乏刚性要求，很多学校都在造假，这是不争的事实”[5]。

其二，配套政策供给不足，导致政策体系整体功能受损。政策功能内生于政策结构体系，充足的政策供给是保障政策整体功能的基础[6]（P69-77）。然而，我国当下的教育评价改革却遭遇了配套政策供给不足的窘境。一方面，教育评价的相关法律法规薄弱。教育评价改革需要充足且明确的法律依据，以提升改革的合法性。通过梳理，笔者发现现行法律体系中相关条款不明晰且比较薄弱。例如，《教育法》中与之相关的条款仅有第二十五条，即“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度”。整个法律体系中对教育评价、教育评估、教育督导的法律地位、性质和关系未作出明确说明，对高利害关系的选拔性考试评价也缺乏明确的规定[7]（P4-15），这势必会弱化政策执行的合法性基础。另一方面，下位配套政策供给匮乏。虽然不少省市颁布了贯彻改革的文件，但多属于对《总体方案》的简单化“翻译”，缺乏更为细化的落实机制，存在“照搬式”执行现象。当前，国家层面直接相关的下位配套政策供给不足，在一定程度上削弱了政策执行的规制性，使政策整体性功能发挥受限。例如，《总体方案》提出“完善同行专家评议机制”，这就要求必须有完善的同行评价规则和制度的保障，但我国同行评价制度尚不完善，缺乏相应的信用、追责、信息公开等机制，面临公信力挑战[8]，这些都制约着同行评议制度功能的有效发挥。

其三，政策工具配置失衡，制约政策体系协同性发力。政策工具是为实现政策目标而采用的方法，是联结政策目标、政策执行和政策效果的纽带。教育评价改革的推进需要完善的政策体系来保障，而政策体系建设是不同政策工具协同发挥作用的系统工程。但当前改革却面临政策工具配置失衡的困境：首先，顶层设计政策工具配置呈现失衡化。在《总体方案》中，一方面，其政策工具组合呈现结构失衡样态，象征与劝诫工具配置过多，权威工具、能力建设工具、激励工具配置偏少；另一方面，其政策工具与政策内容配置具有差异性，对党委和政府、社会等核心评价主体的关注不足[9]。其次，相关配套政策的政策工具使用有失衡偏向。例如，通过对高等教育评价相关政策文件的分析发现，原本在《总体方案》中使用较多的象征与劝诫工具比例仍较高，但权威工具却升至48.73%，而激励工具、能力建设工具等依旧维持在低位水平，这导致了压抑政策执行者积极性、使评价充斥象征性及阻碍质量文化建设等消极影响[10]（P81-88）。理想的政策设计应加强政策工具的统筹协调，在功能上实现互补，以形成政策合力[6]（P321-341）。而上述问题势必会降低政策工具组合结构的平衡性和协调性，在不同程度和层面上导致改革政策衔接出现间隙或隔阂，进而阻塞政策目标、政策执行、政策效果三者的互动，诱发政策执行的“象征化”“选择性”“消极性”等问题，影响政策体系的整体协同发力。

其四，政策执行评估机制欠缺，引发“评估-反馈-改进”循环间的梗阻。教育政策执行评估是纠正执行偏差、实现科学决策的重要途径。评估并非一个完整政策周期的终结，它因反馈而更具意义，而反馈以作用于政策改进为价值旨归，“评估-反馈-改进”三者的循环构成了“政策执行生态”。一项政策设计不可能尽善尽美，也未必能预料到执行过程中的种种弊病和偏差，它必须通过政策执行评估来及时掌握信息，分析问题致因和对策，进而服务于政策执行改进，形成良性的“政策执行循环生态”。需要区分的是，我国已经建立了基础教育质量监测与评价制度体系，为准确把握基础教育质量状况做出了重要贡献[11]，但这只属于教育评价制度的内部单元，并非教育评价改革政策执行的整体性监测评估机制（该机制强调的是“改革”成效评估，指向的是政策执行的过程性维度）。实际上，当前改革方案中未涉及执行评估机制。在缺乏执行评估机制的情况下，教育评价改革易在不同程度和方面遭遇政策执行信息反馈的阻塞，从而加剧政策信息的不对称性和不全面性，增加“政策循环”梗阻风险。

（二）执行主体层面：主体缺位和机制缺陷延滞执行进程

执行主体是政策执行的具体承担者，执行主体的能力、组织结构及其成员的特性资质及由这些因素所形成的执行机制是否健全，影响着政策执行进程及效果。审视当前实践可发现，教育评价改革政策执行中存在部分执行主体缺位、组织管理机制缺损等问题，这对改革的实践进程造成了延滞性影响。

其一，部分执行主体缺位，消解改革的制度逻辑。面向范式转向与制度体系革新，教育评价改革必须适应新的制度逻辑。作为一套控制特定组织域中各种行为的信念系统[12]，制度逻辑以组织原则的身份为场域中的相关行为主体提供了实践操作的行为指南[13]。实践中，赋予改革场域里相关主体以正式、稳固的制度化地位和组织化身份，是建立制度逻辑和推动制度活动实践化的必要条件。然而，教育评价改革遭遇的有关执行主体缺位的问题，却阻碍着改革的制度逻辑建构。一方面，多元主体参与评价机制不健全，第三方评价主体明显缺位。教育评价主体是改革的实际执行者，建立多元共治参与的评价治理格局是改革的重要面向。我国受管理主义、行政主导等传统制度惯性的影响，评价权根源于行政权力之中，教育评价长期处于政府部门管制和主导的单一内部评价模式中。近年来，虽然教育评价中不断强调多元主体参与的理念，但学校、教师、学生、家长、社会等主体在教育评价整个过程中的能动性未能得到充分调动，对学校自评、教师评教、学生自评的“主体性”“人本性”重视不足，社会评价力量孱弱，既有一元化格局仍未全力突破，管办评分离背景下多元主体共治的评价机制尚不完备。当前，我国第三方评价机构发展不健全，整体水准和规模层次都较低，体制依附性强，其专业性、公信力未得到市场的广泛认可，难以真正有效地承担专业评价功能。另一方面，教育评价专业化人才队伍匮乏。教育评价改革裹挟着理论层面复杂的认识论抵牾和实践操作层面暂付阙如的方法论困难，需要专业性强、能正确理解改革理念的人才队伍为改革提供支撑。然而，我国教育评价者培训体系不健全，教育测量与评价人才数量总体匮乏，专业队伍能力建设较为滞后。例如，《总体方案》提出“改革党委和政府教育工作评价，推进科学履行职责”，但长期以来行政管理逻辑下的教育评价长期依赖于政府部门的主观经验，忽视理论研究与专业人员的培养[14]（P8-12），导致教育行政系统内部专业人员缺乏，难以深入开展与教育活动本质相符合的评价活动，这在不同层面制约着政府的科学履职成效。有调查显示，督学队伍整体的专业发展存在明显不足，其中40.9%的督学培训未达标，这在一定程度上限制了教育督导政策价值的全面实现[15]。

其二，执行主体的组织管理机制缺损，降低政策执行的实践效率。政策的高效推进需要各层级执行主体的积极响应，这离不开健全的组织管理机制的保障。当前，教育评价改革政策执行的组织管理机制却有所缺损。一是执行主体权责分工不是十分明晰。《总体方案》虽然说明了主要执行主体的重点任务，但仍存在管理关系及权责定位模糊化地带，特别是行政主体内部的权责分工依然需要深入探讨。例如，《总体方案》要求职业学校毕业生在落户、就业等方面，与普通高校毕业生同等对待。事实上，这并非仅由教育部门的倡导即可达成，还需要人力资源和社会保障部门、财政部门等跨机构的协同配合，但各部门由于对改革的认知理解各异且因改革职责分工并非十分明确，常会出于自身立场和制度惯例的考量，选择式执行或象征性配合，引发政策执行的“合作失真”和“孤岛现象”。二是执行主体的沟通协商机制缺乏。沟通协调机制是保障政策高效执行的要件之一。从纵向上看，中央层面需将科学的教育理念和正确的改革指示传导至下级部门，而基层部门也需要将执行信息及时反馈给上级单位，这个过程中存在信息多级传递失真的风险。从横向上看，一方面，改革不单是教育行政部门的任务，也需要党委和政府及其有关部门的通力合作，构建有效的沟通协商机制迫在眉睫。另一方面，改革不再囿于传统制度逻辑中的行政力量一元主导，更是纳入了教师、学生等多类行政系统外部主体，他们在改革参与中难免出现机会主义式的观望、分歧、隔阂甚至矛盾，需要沟通协商机制予以化解。然而，教育评价改革政策设计中却缺乏多维联动、整合性的沟通协商机制。在这种情况下，政策信息传导易在不同程度和方面遭遇阻塞，进而引发意见分歧和价值冲突难以被消弭的风险，影响政策执行的效率。

（三）目标群体层面：认同迷失与观照匮乏增大执行阻力

目标群体是政策直接作用与影响的群体或受政策规范、调节的成员。教育评价改革政策的目标对象囊括了党委和政府、学校、教师、学生等。他们具有政策主体与客体的双维属性，既需要贯彻改革理念或实施评价，又受到政策的调节和规约。教育评价改革政策执行的长效落实需要目标群体的认同和配合。然而在改革实践中，存在着奥尔森困境下的政策认同迷失、评价对象的主体性观照不足等问题，进一步增大了改革阻力。