行业企业参与高等职业教育评价：深层动因、 行动主体与实践策略

摘要： 行业企业参与评价作为提升高等职业教育社会适应性的关键路径，目前在我国处于制度创业阶段。行业企业参与评价的深层动因包括上位规制变革、科学技术冲击与技术人才紧缺等外部环境变化，以及行政主导型高等职业教育评价制度的内部矛盾。为了追求核心利益、担当社会责任，行业企业需要与政府、高职院校一起行动，构建高等职业教育多元评价新格局。进一步推动行业企业参与高等职业教育评价，需要采用理论化策略明确行业企业参与评价的资质条件，利用社会网络策略推动行业企业参与评价实践扩散化，运用文化策略实现行业企业参与评价的再制度化。

关键词：高等职业教育；教育评价；教育评价制度；制度创业

中图分类号：G647     文献标识码：A 文章编号：1672-0717（2023）02-0071-08

教育评价的本质是价值判断，而价值是哲学概念上的关系范畴，是指客体能够满足主体需要的效益关系[1]。因此，教育评价具有价值判断属性[2]和高利害性的社会属性[3]。而社会性又是职业教育的本质属性，“得之则生，弗得则死”[4]。高等职业教育作为一种社会需求约束型教育[5]，受行业企业利益驱动，以社会需求为发展动力，行业企业是其重要的价值判断主体。

然而，高等职业教育评价实践过程中，“主体单一，利益相关者缺位”[6]，行业企业参与高等职业教育评价的能动性不高、话语权较弱，且相关的“制度供给不足”[7]。对此，《深化新时代教育评价改革总体方案》指出，健全职业学校评价要“扩大行业企业参与评价”。修订后的《中华人民共和国职业教育法》将“建立健全教育质量评价制度，吸纳行业组织、企业等参与评价”上升至法律层面。同时，相关学者也指出，深化高等职业教育评价改革“必须始终围绕校企双元结构特色”[8]，“以‘多维’结构性视角构建教育评价新格局”[9]。

综上，行业企业参与高等职业教育评价，是对现行制度的深刻变革，尽管已经得到上位规制的确认，但是在实践过程中面临重重困难，也尚未得到行业企业、政府、院校以及其他利益相关者的充分认同，在我国尚处于制度创业阶段。因此，我们有必要借助制度创业理论，厘清“为何改革”“谁来改革”以及“如何改革”等基本问题，明确行业企业参与高等职业教育评价的深层动因、行动主体与实践策略，充分发挥教育评价“指挥棒”作用，切实增强高等职业教育的社会适应性。

一、制度创业理论蕴含及其分析框架

（一）制度创业理论蕴含

制度创业被定义为“组织或者个人由于认识到改变现有制度或创造新制度中蕴含的潜在利益，通过建立并推广获得认同所需要的规则、价值观、信念和行为模式，从中创造、开发和利用盈利性机会”[10]。在新兴制度场域中，制度创业通常意味着行动者通过创造新制度确立其有利地位实现获利；而在成熟制度场域中，制度创业通常意味着行动者通过变革现行制度改变其不利地位实现获利。自2003年开启评估试点以来，我国在2004年与2008年分别开展了“高职高专院校人才培养工作水平评估”与“高等职业院校人才培养工作评估”，逐步完善了我国高等职业教育评价制度。因此，行业企业参与高等职业教育评价意味着要“以多破唯”改变旧制度、“深化校企合作”创造新制度，树立多元共治的建构性高等职业教育评价逻辑。它既是深刻变革行政一元把控的传统高等职业教育评价制度格局，也是成熟场域中的制度创业实践。

（二）制度创业理论分析框架

1.制度创业动因

利益是制度创业的根本动因[11]。制度创业目标在于获取利益，尽管形式内容有所不同，但是究其根本，是因为行动者发现了获利机会，从而投入丰富资源、采取多元策略，影响制度体系演化。当外部环境发生较大变化导致现行制度难以适应现实需要，又或者现行制度内部矛盾突出、效率低下、妨碍获利，就会有行动者站出来充当制度创业者，诱导利益相关者采纳其他制度逻辑。因而，制度创业动因可以划分为制度场域外部环境变化与制度场域内部矛盾。

2.制度创业主体

所谓制度创业主体，是指能够在特定制度中获益，并利用资源创建新制度或改造现行制度的行动主体，这种“有组织的行动主体，拥有足够的资源，并且能够识别创新和变革制度的可能性”[12]。简而言之，制度创业主体是既能从中获利，又有能力与资源的行动者。从场域位置来看，位于制度场域的边界位移、边界桥接与中心位置的组织与个人更易成为制度创业者[13]。同时，为了更好地实现制度变革或制度创新，不同的组织和个人应当组成制度创业共同体。

3.制度创业策略

制度创业是复杂的、循环的文化和政治过程，在此过程中制度创业主体在不同阶段采用不同策略，取得道德合法性、实践合法性与认知合法性，促使新制度完整地实现再制度化。行动者在前制度化阶段主要采用话语策略，通过讲故事、游说、建构竞争性话语，改变制度场域中的主导型制度逻辑；在理论化阶段主要采用理论化策略，通过详述现行制度问题、创新解决方案、明确场域内组织成员关系及其权利地位，赋予变革方案理论化形式，使之具备大范围实践可行性；在扩散化阶段主要采用社会网络策略，通过诱导合作，与主要利益相关者缔结联盟，聚集和配置可利用的物质资源与社会资本，建构合作关系网络，使新制度在更大范围内被接受并实施；在再制度化阶段主要采用文化策略，通过教育与宣讲，逐步瓦解旧制度的规范性基础与信念体系，使新制度逻辑嵌入旧制度并逐渐深入人心。

综上所述，制度创业是指在制度环境变化与制度矛盾突出的共同作用下，位于边界位移、边界桥接与场域中心的行动者组成制度创业共同体，在制度创业的前制度化、理论化、扩散化与再制度化阶段，采取话语策略、理论化策略、社会网络策略与文化策略，变革旧制度或创造新制度的循环的文化政治过程（见图1）。

二、行业企业参与高等职业教育评价的深层动因

（一）高等职业教育评价制度场域外部环境变化

“外部环境是影响教育评价制度变迁的重要环境因素，对制度的生成、延续和变迁产生结构性压力”[14]。制度创业外部环境变化可以归结为政治变化、结构变化与社会变化。其中，政治变化主要是指政治金融危机与上位规制变革；结构变化主要是指科学技术冲击以及竞争对手崛起；社会变化主要是指市场变化与文化转变[15]。基于制度创业理论，行业企业参与高等职业教育评价的外部动因主要包括上位规制变革、科学技术冲击与技术人才紧缺。

一是上位规制变革。2015年，教育部发布《关于深入推进教育管办评分离，促进政府职能转变的若干意见》，明确建议要“扩大行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织参与教育评价”。2019年，国务院印发《国家职业教育改革实施方案》，强调将“完善政府、行业、企业、职业院校等共同参与的质量评价机制”。2020年，中共中央、国务院发布《深化新时代教育评价改革总体方案》，再次要求要“扩大行业企业参与评价”。2022年，修订后的《中华人民共和国高等职业教育法》将“吸纳行业组织、企业等参与评价”上升至法律层面。上位规制变革对行业企业参与高等职业教育评价提出了明确要求。

二是科学技术冲击。一方面，即将到来的新一轮科技革命预示着高等职业教育多元评价格局的形成。2021年10月，欧盟委员会发布《工业5.0：迈向可持续，以人为本和弹性的欧洲工业》，描绘了工业发展新样态：工人角色由“成本”转为“投资”，企业将加大雇员技能投资，在劳动力教育和培训方面发挥更重要的作用，因为他们知道哪些技能是缺失的，哪些是将来需要的[16]。另一方面，人机互动技术使高等职业教育过程性和终结性测评数据的获取不再困难，数据挖掘技术使得基于教育评价常模的人才培养问题诊断趋于便利，科技进步将会逐渐破解行业企业参与高等职业教育评价中数据收集、处理、分析等技术难题。

三是技术人才紧缺。人社部《2021年第三季度百城市公共就业服务机构市场供求状况分析报告》指出，“与去年同期相比，市场对高级技师、技师、高级技能人员的用人需求增长幅度较大”，“高级技师、技师、高级技能人员求人倍率较高，分别为3.05、2.7、2.51”[17]，即2021年第三季度我国主要城市的劳动力市场中技术技能型有效需求人数为2至3人，对应有效求职人数仅为1人。与此同时，2021年我国本科、专科层次职业学校在校生共计1 603.03万人[18]。一边是巨大的技术技能型人才缺口，一边是庞大的高等职业教育体量，这意味着我国高等职业教育人才培养质量与市场需求脱节。因此，行业企业作为高等职业教育“需求方”，应当积极担当高等职业教育评价主体，增强高等职业教育的社会适应性。

（二）高等职业教育评价制度场域内部矛盾突出

我国现行高等职业教育评价制度主要包括“高等职业院校人才培养工作评估”“高等职业院校适应社会需求能力评估”“高等职业院校内部质量保证体系诊断与改进”“高等职业教育质量年报”等，同时部分省市出台了省内专业评估制度，高职院校也逐步完善了校内师生评价制度。三者虽然共同实现了内外部评价互补，但这种国家层面、地方层面与院校层面交汇的高等职业教育评价体系，也存在较为突出的制度矛盾。

一是合法性与效率的矛盾。制度以合法性为介质限制行为主体对最优效率解的追求，使行为主体只能采取符合现行制度逻辑的近似最优解甚至次优解。根据现行制度安排，院校的师生内部评价与院校、专业的行政外部评价替代了多元共治的高等职业教育评价模式，未能实现行业企业等多元主体的博弈、对话、协商和共谋，不利于高等职业教育高质量发展。一方面，教师评价与学生评价多采用同行评议、师生互评与学校行政评价等方式，“自主性、独立性、专业性、独特性和质量只是差强人意”[19]。另一方面，院校评价与专业评价以行政外部评价为主，教育行政部门既是“运动员”也是“裁判员”，评价结果与政府绩效挂钩，评价结论的公正性、客观性和公信力难以保障。例如，2003年参与高职高专院校人才培养工作水平评估试点的26所高职院校，8所获得“优秀”、15所获得“良好”，优良率高达88.5%[20]。

二是适应性悖论。制度的锁定效应限制了行动主体的适应能力，间接加剧其与外界环境的矛盾。我国高等职业教育评价难以摆脱计划经济体制影响下的行政主导型管理逻辑以及先行制度桎梏，扩大了高等职业教育人才培养规模、质量、结构与劳动力市场、经济社会发展需求之间的矛盾。例如，现行的高等职业院校人才培养工作评估指标体系保留较多普通本科教育评估制度痕迹，多项指标的名称及其说明乃至“建议重点考察内容”与本科教学工作水平评估重合，除了将本科教学工作水平评估中的二级指标“实践教学”列为一级指标外，高等职业教育的“职业性”“社会性”未能在指标体系中得以彰显。

三是不同层次制度间的不兼容。《深化新时代教育评价改革总体方案》指出，要“健全职业学校评价……扩大行业企业参与评价”，“构建政府、学校、社会等多元参与的评价体系”。修订后的《中华人民共和国职业教育法》规定，“县级以上人民政府教育行政部门应当会同有关部门、行业组织建立符合职业教育特点的质量评价体系”。由此可见，行业企业参与评价已经得到上位规制的明确认定，然而具体的高等职业教育评价制度，如适应社会需求能力评估与质量年度报告等均采取“学校填报数据、省级实施、国家总体评估”的统一程序，甚至与行业企业有关的数据，例如质量年报中的“企业年报”，也是由职业院校代为填报，行业企业参与评价的必要性、方法路径与保障条件等存在一定程度的制度空白。

四是利益错位。现行制度代表既得利益者的价值理念，容易忽视边缘利益相关者的利益诉求。行业企业是高等职业教育评价的重要利益相关者，却处于高等职业教育评价制度场域的边缘，其利益需求在相关制度的价值导向中往往被弱化甚至忽视。产教融合、工学结合、校企合作等在高等职业教育评价指标中的地位不够突出，少数相关指标如“企业订单学生所占比例”“企业提供的校内实践教学设备值”“企业兼职教师课时量”“校企合作开发教材与课程数量”等，也在强化行业企业的责任义务而非价值利益。