美国高校战略规划的历史背景与现实聚焦

摘要： 美国高校已经形成了比较稳定的治理体系和在校生规模。但为了满足社会的变化需求和高等教育的发展趋势，几乎所有美国高校每隔5～10年都会更新和编制新的战略规划。通过对15所样本高校战略规划文本分析发现，目前美国的高校规划普遍聚焦于丰富学生的就读经历、构建多元化和包容性的校园校风，加强实践学习等领域的长远规划来改进本科教育质量；制定支持教师职业发展的策略；强化高校管理、教学、服务的数字技术现代化建设的规划，提升大学治理效能。但不同类型的大学又展示了不同的规划特点：研究型大学，特别是世界一流高校非常重视国际形象的塑造、科研合作的国际化发展、人才引进和创新研究；公立高校规划的共同特点是重视与社区建立合作共同体，为地方发展提供教育、医疗健康、人文发展等众多领域的高品质服务；教学型大学以及文理学院的规划聚焦点的共同特点是改进决策绩效、优化课程教学、多渠道筹措经费、确保高校的持续性发展力；社区学院规划的共同聚焦点是培养学生的职业技能和社区发展参与能力。

关键词：美国高等教育；战略规划；历史背景；现实聚焦

中图分类号：G649.1   文献标识码：A 文章编号：1672-0717（2023）03-0084-12

一、理论背景与问题提出

《礼记·中庸》中强调“凡事豫则立，不豫则废。”高校战略规划的目的即以“豫”达“立”，为高校未来发展指明方向。所以战略规划是大学发展的思想“灯塔”，“灯塔”高则识见远，“灯塔”矮则识见短。因此，战略规划也必须是大学的思想精髓，是展示高深学问的智慧成果。

美国高校之所以能取得如今的卓越成就，与其持续不断地编制、更新及有序有效地实施战略规划是分不开的。尽管学者们普遍认为，美国高校战略规划萌芽于二十世纪七八十年代[1]（P7），但事实上，与其他国家的高校一样，美国高校在成立之前也必须制定相关发展目标、办学规模计划等。这些内容也许还不能上升到“战略”发展之用途，但对大学发展来说，仍然起到了“灯塔”作用。如，加州大学伯克利分校自1868年建校之前的1860年起就制定了大学校园发展规划，截至2020年已开展30多次长短期规划，大约每5年规划一次[2]。这些规划涉及校园空间设计、大学发展初具规模后的总体发展战略规划等内容，聚焦于学术发展的战略规划以及人才建设战略规划等领域。加州大学伯克利分校根据大学不同时期的发展需要以及社会经济大环境因素来确定战略聚焦，并以此分配资源，突破性和创新性地解决大学战略发展中存在的问题。加州大学系统原教务长金（King）在介绍加州大学开创和保持其卓越发展的论述中，特别阐述了加州大学的专业审核、学术规划及变革三个方面的内容[3]。由此亦见，发展战略规划在大学卓越发展中的重要地位。

美国高校在战略规划编制过程中非常重视广纳各方贤才之经验和思想。大学通常会成立由教师、行政人员以及学生代表组成的规划委员会。有的大学也会邀请校友、规划编制专家作为顾问参加。委员会主席通常由教师或行政领导担任，或二者共同担任。例如，加州大学伯克利分校2018年的战略规划编制委员会主席是由商学院院长和学术委员会主席共同担任，成员由来自不同学科领域和管理部门的50多位教职工及学生组成。又如，俄亥俄州立大学2016年的规划编制委员会主席由教务长担任，成员包括150多位教职工和学生；委员会通过在线信息收集平台获得了大约1000项建议和想法。另外，院校研究部门承担数据分析和预测等方面的工作，利用大学长期积累的校内外数据对大学面临的“优势-劣势-机会-挑战”（Strengths-Weaknesses-Opportunities-Threats）进行综合分析，确保战略规划目标的准确性和可行性[4]。

美国高校的战略规划通常由三部分组成，即大学使命和价值观陈述、战略发展目标及其实施计划。辛顿认为，这三个重要组成元素构成了战略规划编制的线性进展路径[1]（P9）。也就是说，大学使命和价值观是指导战略规划编制的纲领，好的战略规划必须遵循大学的办学使命以及大学利益人共同认可的价值观。战略发展目标是战略规划的核心组成部分，其制定除了受大学办学使命的影响外，大学的发展成熟程度、社会经济大环境、国际国内教育发展动向都是关键性的影响因素。这也许是为什么高校的战略规划周期通常在5～10年，而且在实施过程中需要进行适度调整的原因。战略规划的第三部分通常是发展目标的实施步骤、措施和过程。部分高校的战略规划会非常详细地阐述这部分内容，但也有高校会通过自上而下的方式把实施过程分解到各相关领域和部门，然后通过自下而上的方式对规划实施结果进行综合监测。本文主要分析战略规划的第二部分，即战略发展目标所聚焦的领域，也就是目前美国高校战略发展规划突出解决的重点问题。

与美国高校相同，中国高校亦重视战略发展规划的编制。陈廷柱将中国战略规划的发展过程分为思想萌芽、初步探索和全面铺开三个阶段[5]。如果包括学科建设、队伍建设以及校园规划，中国高校规划的萌芽阶段早在20世纪初就开始了，但真正意义上的战略规划的思想萌芽是20世纪80年代的事情。同样的，按照陈廷柱的推测，依据国家的总体战略发展计划部署，中国高校战略规划的初步探索阶段应该是从1955年开始。也就是说从那时起，为了响应国家的五年发展计划部署，中国高校每隔五年会制定相应的发展规划。但他查到的资料显示，中国高校的这个探索时期实际上是从20世纪90年代才开始，主要是在《“211工程”总体建设规划》指引下，高校开始编制综合发展战略规划。全面铺开阶段主要是指为了建设世界一流大学或世界知名高水平大学，在教育部的指导和督促下，教育部直属高校在“十五”末期开展的战略规划工作。这三个阶段的战略规划的明显特征之一是聚焦领域和发展目标在不断变化。这一点与美国高校战略规划的发展路径也是相似的。这也符合高等教育本身的发展过程和特征，即基础设施建设、人才建设、学科建设以及更加长远的战略发展愿景建设。

随着中国高等教育从精英阶段发展到大众化阶段，尤其是在2020年进入普及化发展阶段，国家对直属高校战略规划的指导思想也在发生变化，并提出与时俱进的高层次要求。例如，教育部对“十三五”规划的指导思想是：重点服务国家发展战略，统筹兼顾各项规划，充分发挥环境育人功能。而五年后颁发的“十四五”规划的指导思想则是：全面提高人才培养能力，深度融入社会发展进程，加快实现治理体系和治理能力现代化。显然，“十四五”规划更加体现了国家对高等教育回归育人初心及质量内涵式发展的重视和决心。高等教育普及化后五年的形势和可能发生的变化或许仍然在可预测范围之内，但在10年、20年，甚至更长时间之后，究竟会发生什么，无人知晓，恐怕没有什么规划可以预测。美国于20世纪80年代进入高等教育普及化阶段，40年来也经历了质量下滑、经费短缺的挑战。分析和研究美国进入普及化阶段40年之后的战略规划聚焦，对中国或许有重要借鉴价值。另外，刘献君强调，在规划几年的周期内，大学不可能解决太多问题，所以必须要专注发展中面临的最重要的问题，形成战略重点[6]。这也是美国高校战略规划的特点之一。鉴于此，分析美国高校当前的规划聚焦，对中国高校根据其普及化发展的深入程度准确选择战略重点或许有帮助。当然，不同类型的大学由于办学任务的差异，战略规划的聚焦必然不同。分析美国不同类型高校的战略聚焦，对中国不同类型高校有效编制战略规划，确定发展目标或许有助益。

二、美国高校的发展历史背景及其对  战略发展的影响

（一）国家政治与人口组成背景

美国是一个联邦制国家，联邦政府不直接管辖各级教育机构。就高等教育来说，美国公立大学的办学行政管理权隶属州政府，实际属于所在州的纳税人；美国私立大学的办学主权则属于个人或董事会。因此，公立大学办学的首要任务是为所在州服务，考虑大学所在州居民的需求，是名副其实的“为民办大学”。鉴于此，为了提高州居民的文化素质，满足地方社会经济发展对高等教育的需求，公立大学必须以本科教育为办学的首要任务，主要教育对象自然是高校所在州的居民。这也是为什么加州大学前任校长在其上任之际就重申“教学为加州，研究为世界”的加州大学办学方向。也正因如此，州政府会倡导或要求大学根据州政府高等教育发展预算方案、整体发展指导思想规划在校生规模、编制长远发展战略规划。例如，20世纪60年代加州政府委任时任加州大学校长的克拉克·克尔领导制定的《加州高等教育总体规划》就是非常典型的州政府出台的高等教育战略发展规划[7]。这个规划为加州高等教育发展，尤其是分级办学指明了方向。在这个规划框架之下，加州的三个公立大学系统也编制了相应的发展目标。也正是这项规划的有效性促成了今天加州大学闻名遐迩的卓越成就。半个多世纪后的今天，这个规划在加州高等教育发展中仍然具有法律效力，也是加州三个公立大学系统近150所高校制定战略发展规划的蓝本。

另外，美国是一个移民国家，人口组成多元复杂，地区之间的教育、经济差异大，所以公平和多元化问题是高等教育发展面临的主要挑战之一。因此，美国高校必须有长远的解决这一棘手问题的战略目标和发展规划。目前存在的主要问题是，美国高校特别是研究型高校少数种族裔、低收入家庭、第一代大学生以及边缘地区的大学生与相对应的人口比例严重失调。与此同时，基于这些因素的教师背景的多元化又严重滞后于学生的多元化，这使得本来就失衡的学生多元化所造成的美国校园多元文化发展、学生辅导等问题雪上加霜。

（二）高校发展历史背景

美国高等教育发展历史悠久，从第一所大学哈佛学院成立到现在已有380多年的历史。考恩（Cohen）在其1998年的研究中将美国高等教育发展历史划分为以下几个阶段：1636～1789年殖民地时期建立的学院；1790～1869年在美国国家成立过程中小型学院的扩散；1870～1944年美国工业化时期的大学转型；1945～1975年高等教育的大众化发展，以及1976～1998年高等教育多元化体制的建立[8]。事实上，在1999～2020年，多元化发展仍然是美国高等教育发展的重要特征。但如果一定要将这个阶段划分为一个新阶段，高等教育国际化和现代化也许可以较为准确地反映了这个时期美国高等教育的发展变化。国际化主要表现在学生、教师、国际合作等方面的拓展和快速发展，而现代化则表现在教学、科研及管理的教育技术现代化。

表1展示了这几个不同阶段末期（时期）美国人口及高校的基本数据。在19世纪至20世纪初期，美国的人口以及高校数量、教师人数和在校学生规模的变化都非常大。每一阶段与前一阶段末期相比，增长率都在百分之几百，甚至百分之几千，也就是几十倍。这个特征实际上反映了高等教育从不成熟到相对成熟、从精英教育到大众化教育发展过程的特征。例如，中国高校在2000年精英教育阶段末期的在校生规模是1 229万，到2019年大众化阶段末期时的在校生规模已经达到4 002万，增长率也超过了百分之三百[9]。但进入大众化阶段后，美国高校数、教师数及在校生规模的增长速度明显放缓。美国进入高等教育大众化的前20年，其高校数与学生规模的增长率分别是21%和28%，平均每年的增长率仅略高于1%；教师人数的增长率略大，是52%，但年平均增长率也不到3%。后20年，也就是从1999年到2018年，高校数没有增加，反而有所减少；教师数与在校生规模的增长率与前20年基本一致。显然，美国高校的规模已经处于相对稳定的状况，而且这种状况已经持续多年，所以大多数高校的校园基础设施建设不是这一时期大学战略发展规划的聚焦点。

（三）高校治理模式及经费来源

美国高校的治理体制基本一致，即由董事会、行政部门以及学术委员会构成的“共治”。简单地说，董事会是高校的最高权力机构，学术委员会负责制定或向校长建议学术相关的政策，行政部门负责落实董事会颁发的政策。但在具体实践中，三者的关系非常复杂，且不同学校的情况各异。但从高校发展战略愿景和规划制定的角度来说，较为有利的因素是高校享有相对较高的办学自主权，三个不同的治理机构可以从不同的视角影响高校发展方向的确立。这既有利于高校依据各自的办学任务和社会需求制定可行的发展规划，也有利于发展规划的落实。当然，由于公立大学，尤其是教学型高校和社区学院的教育经费大多甚至全部来源于州政府拨款，所以大学所在州的经济发展、立法机构的预算方案及其对高等教育发展的指导思想对高校发展规划的编制有重大影响。另外，联邦政府通过提供科研经费和家庭低收入学生助学金对高校的发展规划也会产生影响。例如，在经济萧条时，联邦政府会大幅度削减科研经费，这不仅影响科研发展，而且影响到大学从科研费用中收取的用于贴补基础设施建设、教学等领域的高额管理费用。当然，私立大学的经费来源对私人捐款的依赖性很大。无论是公立大学，还是私立大学，筹措经费是高校发展规划不可忽视的重大问题。