我国高等教育“放管服”改革政策的典型特征与演进趋势

摘要：我国高等教育“放管服”改革是政府的一场“自我革命”，同时也考验高校依法治理能力。选取中央政府发布的153份高等教育“放管服”改革政策作为研究对象，构建理念规划层、基本制度层和操作实施层的三层次制度文本分析框架，运用内容分析法深入分析政策的典型特征及演进趋势。研究表明：在典型特征方面，“放管服”改革政策的理念规划层可持续性程度较高、基本制度层的组织形式及主题内容合理、操作实施层对各主体的约束力较强；演进趋势方面，“放管服”改革政策的理念规划层中政策理念稳定、政策目标深化、政策范围拓展，基本制度层中政策主体多元、政策主题完善、政策客体拓展，操作实施层中行为策略协调、监督方式创新、保障措施精准。为优化我国高等教育“放管服”改革政策制定，理念规划层应明确政策发展定位，基本制度层要均衡政策注意力分配，操作实施层应深入推进监管方式创新，应该在宏观层面上实现政策制定和政策执行的良性互动。

关键词：高等教育；“放管服”改革；典型特征；演进趋势；制度文本

中图分类号：G640       文献标识码：A 文章编号：1672-0717（2023）05-0097-11

收稿日期：2023-02-21

基金项目：国家社会科学基金教育学一般课题“中国建设世界一流大学政策变迁：特征、逻辑与优化策略”（BIA210179）。

作者简介：李春林（1981-），男，黑龙江兰西人，燕山大学公共管理学院副教授、博士生导师，主要从事高等教育政策与管理研究；刘杰美，燕山大学公共管理学院博士研究生。秦皇岛，066004。

一、引言

高等教育政策是国家为了实现一定时期高等教育发展目标，而制定的关于高等教育的行动指南，对高等教育的发展起到至关重要的调控作用[1]。我国高等教育领域“放管服”改革作为转变政府职能的重大举措，主要是围绕处理好政府与高校的关系，简政放权、放管结合、优化服务三管齐下推动政府职能转变[2]。自2015年开始，中央政府出台了一系列政策持续推进高等教育“放管服”改革，这一领域的政策体系不断丰富和完善。2015年5月12日，国务院出台了《2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》（以下简称《工作方案》），正式拉开了我国高等教育“放管服”改革的序幕。2017年4月6日，教育部等五部门出台了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》（以下简称《若干意见》），成为我国高等教育领域“放管服”改革的专门文件。随着实践领域的持续推进，近年来学者们在高等教育“放管服”改革推进过程中针对府学关系[3-5]、制约因素[6-8]、法治建设[9-11]、政策特征[12-13]等问题进行了深入探讨。

这些研究为分析和理解我国高等教育“放管服”改革提供了思路，为后续研究奠定了基础。但当前研究仍存在以下两个问题：一是研究较多侧重于经验性分析，更多地关注我国高等教育“放管服”改革的宏观问题和实施路径，对政策文本的研究较少；二是缺乏理论分析框架的应用，导致研究的深度不足。政策文本是政策思想的物化载体，是政府处理公共事务的真实反映和行为印迹。通过对政策文本进行分析，可以更加细致、客观地探讨政策科学研究命题[14]。因此，本研究引入制度文本分析框架，探究我国高等教育“放管服”改革政策的典型特征及演进趋势，并根据分析结论提出针对性优化策略。

二、数据来源、分析框架与研究方法

（一）数据来源

本研究以2015年5月12日国务院《工作方案》为时间起点，通过中国政府网以及教育部、科技部、财政部等中央政府部门的官方网站，检索获取2015年5月12日至2021年12月31日的中央政府层面发布的相关政策文件。为保证政策文本的权威性、完整性和代表性，本文确定如下政策文本遴选标准：发文机构是中央政府，包括中共中央、国务院及中央政府相关部门；政策内容包含与高等教育“放管服”改革直接相关的信息；政策类型选取“意见、方案、规划、办法、通知”等。根据以上遴选标准，最终确定153份中央层面政策文件作为研究对象，代表性政策文本如表1所示。

（二）分析框架

制度具有制度安排、组织、制度文本等多种形式[15]。制度文本是一个复杂的系统，由不同功能和相关层次组成，奥斯特罗姆、豪林沃斯、布坎南等在制度给定的基础上，对整个制度体系进行了层次划分[16-18]。由于制度并非总是给定的且具有复杂性，杨立华等在这些研究的基础上提出了我国制度文本的三层次分析框架，分析制度文本内容的不同层次及其作用[19]。

本文结合已有研究成果并在借鉴杨立华提出的制度文本三层次分析框架基础上，根据我国高等教育“放管服”改革政策的特点，提出分析我国高等教育“放管服”改革政策制度文本的框架，如图1所示。本文提出的制度文本分析框架，包括三个层次，即理念规划层、基本制度层和操作实施层，具体分为9大要素。理念规划层是高等教育“放管服”改革政策的顶层设计，规定改革所坚持的原则性共识，主要涉及政策理念、政策目标和政策范围等内容。基本制度层是高等教育“放管服”改革政策的核心层次，规定改革的主要内容与任务，主要涉及政策主体、政策主题和政策客体等内容。操作实施层是高等教育“放管服”改革政策实施的基本保障，规定改革过程所要采取的措施，主要涉及行为策略、监督方式和保障措施等内容。

（三）研究方法

本文使用的研究方法主要是内容分析方法。内容分析法是一种定量分析方法，通过对政策文本内容进行编码，将非定量的原始文本材料转换为定量的可供分析的数据信息，以此揭示政策文本内容的本质。本研究以153份中央层面政策文本为研究对象，首先将分析框架所提出的三层次结构作为一级框架，将9个核心要素作为二级框架，并根据具体的政策内容确定核心要素的统计内容（详见表2），据此来研究我国高等教育“放管服”改革政策的典型特征与演进趋势。

本文应用NVivo 12软件按照“政策编号-分级标题-具体条款”的编码规则对筛选出的153份高等教育“放管服”改革政策文本进行编码。一次编码形成一个参考点，政策文本中如果一个条款涉及多个内容要素，则按句进行编码，并将其归类为不同的具体内容，以保证政策编码分类的准确性。完成初步编码后，对照编码内容与原始政策文本，核查是否存在与研究无关的条款或语句，最后整理编码内容作为最终编码结果。

三、我国高等教育“放管服”改革政策的典型特征

（一）理念规划层

1.政策理念

政策理念是政策文本制定的导向，指导着政策文本内容的设计和选择。我国高等教育“放管服”改革的政策理念是指政策的指导思想、基本原则等。153份政策文本大多对“应当遵循的指导思想和改革发展的基本原则”作出了规定。指导思想上，在全部政策文本中，有75%的政策将指导思想确定为“全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中、六中全会精神，按照‘四个全面’战略布局，深化高等教育领域‘放管服’改革”或“全面贯彻落实党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导”等。由此可见，我国高等教育“放管服”改革的指导思想是以中国共产党全国代表大会精神和中央全会精神为基本遵循，高等教育“放管服”改革也成为国家改革发展的重要内容。基本原则方面，高等教育“放管服”改革政策所确定的基本原则包括坚持党的领导，树立正确的政治方向、坚持问题导向，把破解制约高等教育发展的体制机制障碍作为着力点、坚持分类施策。根据不同领域、行业特点，定向发力、坚持育人为本，将健全服务体系作为落脚点等，重点围绕教育发展过程中的“堵点”“困点”和“盲点”推进改革。

2.政策目标

政策目标是指决策者希望通过实施政策所达到的效果与目的，清晰明确的政策目标有利于厘清目标主体责任，强化政策执行力度[20]。根据高等教育“放管服”改革政策文本具体内容，可将政策目标概括为四个方面：提高高等教育质量、破除体制机制障碍、激发高校办学活力以及完善中国特色现代大学制度。政策目标内容要素及具体内容如表3所示。政策目标共计编码184条。其中“提高高等教育质量”政策目标出现频次和占比最高。“破除体制机制障碍”和“激发高校办学活力”两个政策目标出现频次和占比较高。最后是“完善中国特色现代大学制度”政策目标，大学制度是大学核心竞争力的一个重要影响因素[21]，但在四个政策目标中占比最少。

从表3可知，“提高高等教育质量”政策目标中人才培养是重点，体现在加快“双一流”高校建设、建成高水平研究生教育体系、提高教育教学质量、建成人才培养基地、落实立德树人根本任务等方面，支撑构建高质量教育体系，推进高等教育内涵式发展[22]。“破除体制机制障碍”政策目标中，完善评价制度是重点，体现在完善评价机制、改进评价方式、建立健全分类评价体系和优化评审标准等方面，旨在扭转不科学的教育评价导向，提升教育治理体系和治理能力现代化水平。“激发高校办学活力”政策目标中“授权”是重点，体现在自主进行学科专业的设置与调整、赋予科研管理更大自主权、扩大高校资产处置权限、下放职称评审权等方面，旨在让学校拥有更大办学自主权，以激发广大教学科研人员教书育人、干事创业的积极性和主动性。“完善中国特色现代大学制度”政策目标中，高校内部治理是重点，体现在加强高校法治工作建设、推进高校党支部建设、加强教师队伍建设等方面，突出教师主体地位，规范大学内部各种权力关系。

3.政策范围

政策的适用范围影响着政策实施的有效性，超过一定范围可能会使政策失去原有的效能和权威[23]。我国高等教育“放管服”改革的政策范围包括限定的行为范围与适用的领域范围。从限定的行为范围来看，我国高等教育“放管服”改革政策中的“放”为简政放权，行为上表现为政府下放权力，减少没有法律依据和法律授权的权力，清理多个部门重复管理的权力；“管”实质上是放管结合，行为上表现为创新和加强监管职能，对高校办学行为进行监督；“服”是优化服务，行为上表现为减少政府对高校的干预，减少审批行为，营造有利的发展环境。可见，我国高等教育“放管服”改革政策的行为范围都是围绕转变政府职能展开。就适用的领域范围而言，我国高等教育“放管服”改革政策涉及教育事业改革发展、创新创业教育改革、教育管理信息化工作、科技体制改革、专业设置与学位授权审核管理、高校改革发展资产资金管理、教师队伍建设改革、科技成果转化工作、教育教学改革与拔尖学生培养、高校教师评价制度改革、高校党组织建设与高校思想政治工作质量提升、教育督导体制机制改革等方面。可见，我国高等教育“放管服”改革政策的领域范围触及改革发展、创新创业、优化服务、科研管理、学科专业设置、资产资金管理、教师队伍、科技成果转化、人才培养、评价制度、党建与思政工作、强化监管等领域。通过分析可知我国高等教育“放管服”改革政策行为范围清晰、领域覆盖范围全面。

（二）基本制度层

1.政策主体

政策主体即政策的制定与颁布者，各政策主体自身的性质和拥有的资源，影响着其参与改革的能力和程度。参与政策发布的主要机构包括中共中央、国务院、中共中央办公厅、国务院办公厅、教育部、财政部、科技部等34个机构，所有机构中出现频率最高的是教育部（74次，占27.0%），其次是国务院办公厅（37次，13.5%）、财政部（27次，占9.9%）、国务院（21次，占7.7%），四者共计出现159次，占各机构出现总数的58.1%，反映了在高等教育“放管服”改革推进过程中这四个机构参与改革的能力与程度较高。政策主体是判断政策影响力的重要因素，为了进一步评估政策主体对高等教育“放管服”改革的影响强度，根据发布政策机构的级别，笔者对我国高等教育“放管服”改革政策纵向效力进行层级划分，政策效力等级分布情况如表4所示。政策效力从A到C呈现为由高到低排列，中共中央、国务院发布的政策最具有权威性，其他次之。从政策数量上看，等级为A的政策与等级为B的政策发布数量共计150份，占总体的98%。由此可见，我国高等教育“放管服”改革政策主体不仅参与能力和程度较高，对政策的影响力也较大。