规范扩散：欧盟在中亚的高等教育发展战略行动分析

摘要： 欧盟将自身视为国际社会的规范扩散者，致力于通过高等教育这种软性的介入方式向其他行为体扩散欧盟的规范，增强欧盟的国际话语权和影响力。在对中亚的高等教育发展战略行动中，欧盟采取了规范说服、规范援引和话语塑造三种方式，促进规范在中亚的传播和扩散，也推动中亚地区和国家按照“欧洲模式”进行教育变革和转型。但其高等教育发展战略行动也因带有新殖民主义色彩而引发争议。欧盟在中亚的高等教育发展战略行动的成功经验及存在的本质问题也为我国深化同中亚的教育交流合作提供了反思和启示。

关键词：欧盟；中亚；高等教育发展战略；规范扩散

中图分类号：G640     文献标识码：A 文章编号：1672-0717（2023）06-0095-08

中亚位于欧亚大陆的心脏地带，是“一带一路”倡议的重要枢纽，也是打造欧亚大陆腹地稳定带的关键，其重要性和战略意义日益凸显。2023年5月，我国举行了首届中国-中亚峰会，正式成立中国-中亚元首会晤机制，这标志着中国-中亚合作步入了新时代。相较于政治、经济、军事等形式，教育发挥着基础性和先导性的作用，更具感召力和同化力，能以温和且隐而不显的方式带动行为体内部的各种要素向其他行为体进行多层次的扩散，其作用也更为深远持久。因此，如何以教育助力中国-中亚合作、深化中国-中亚命运共同体建设，值得学界的关注和思考。在此方面，欧盟对中亚的高等教育发展战略行动提供了重要的域外启示。欧盟以高等教育为切入点，实现制度理念、社会发展模式和相关规则标准在中亚的转移和扩散，增强欧盟的话语权，构建起了强有力的国际规范塑造者形象。

一、规范扩散：一个理论分析的视角

“规范”（Norm）是21世纪以来国际关系领域，尤其是建构主义国际关系领域的热点议题。建构主义国际关系学者一致认为，规范是一个具有主体间性的概念，是行为共同体持有的对适当行为的集体预期[1]。进而言之，规范构建了行为体的社会认同，明确了行为体的身份标准，并对既定行为体的行为准则进行重塑，影响和规定行为体的行为[2]。玛莎·芬尼莫尔和凯瑟琳·斯金克提出了著名的“规范生命周期”（Norm Life Circle）理论，着重分析了规范的生成、扩散和内化。其中，规范扩散（Norm Diffusion）是“规范生命周期”理论的核心部分，也是目前建构主义国际规范研究中的重点议题。规范扩散是在国际体系中，外在于国家的规范影响和嵌入国家并产生构成性影响的过程[3]。规范扩散强调规范等非物质要素在国际关系中的作用，为学界探究行为体之间的互动、理解和阐释行为体的对外政策和行为提供了新的理论视角。

建构主义学者高度肯定了欧盟、世界银行等国际组织在国际体系中进行规范扩散的能力，并重点关注行为体规范扩散的动机、路径方式和效果[4]。欧盟是国际社会的“规范扩散者”（Norm Diffusers）之一，致力于通过非强制性手段在国际事务中塑造和扩散规则，从而对国际规则制定和议程设置等施加影响，提高欧盟的国际话语权和影响力[5]（P1）。教育是欧盟介入中亚地区事务的方式之一，是欧盟扩散规范、影响中亚国家的重要手段。教育在推进欧盟规范扩散方面有着天然的优势，能以软性的方式带动欧盟内部的各种要素向其他行为体进行多层次的扩散和渗透，例如将质量保障、资历框架、资历认证等规则标准以及价值观向其他地区和国家进行扩散和映射[6]（P1）。因此，以规范扩散的视角来探究对外教育战略具有较强的适切性。规范扩散者是对欧盟行为体身份角色的新定位，规范扩散也成为探究欧盟在中亚高等教育发展战略行动的重要理论视角。

二、“欧洲模式”：欧盟在中亚的高等  教育发展战略及其主要目标

欧盟对中亚的高等教育发展战略由来已久，最早可追溯至20世纪后半叶。20世纪90年代东欧剧变和苏联解体之后，哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、土库曼斯坦宣布独立，中亚开始作为独立的地缘政治板块出现在世界舞台上，由此出现的“权力真空”也为各行为体扩散规范提供了契机。国际社会主要行为体如美国、俄罗斯等都试图介入中亚事务，欧盟也积极推动中亚战略，引导该地区按照“欧洲模式”实现现代化发展和改革[7]（P1）。高等教育是欧盟介入中亚地区事务的核心方式，是其扩散自身“欧洲模式”的重要手段。

欧盟将自身视为国际社会中的规范扩散者，这在欧盟对中亚高等教育发展战略的目标中就可见一斑。欧盟的中亚战略提出，“善治、法治、人权、民主、教育和培训是欧盟向中亚分享经验的关键领域。欧盟可以为中亚实现政治稳定和繁荣的地区一体化提供经验”[8]（P2）。具体来讲，在高等教育领域，欧盟提议借鉴欧洲高等教育区模式构建“中亚高等教育区”（Central Asian Regional Higher Education Area），推动中亚各国高等教育体系现代化，加强各国高等教育体系的兼容性，加强其质量保障和认证机制[9]（P13）。欧盟启动“欧盟中亚教育倡议”（European Education Initiative for Central Asia），支持中亚五国教育体系的现代化，使其适应全球化世界的需要[8]（P10）。可以说，欧盟对中亚高等教育发展战略的直接目标是加强双方在高等教育领域的对话，推动中亚国家高等教育的转型与现代化，最终目标是向中亚地区和国家映射欧盟的教育规范，促使中亚国家教育体系向欧洲模式转型，实现拓展欧洲高等教育一体化空间的目的[10]。

其次，欧盟对中亚的高等教育发展战略不仅旨在实现教育领域规范输出的目标，也旨在实现政治、经济和社会领域的溢出目标。2019年新的欧盟中亚战略，意在同中亚国家建立更加牢固、现代与开放的伙伴关系，把中亚地区打造成一个可持续、更具弹性、繁荣和互联互通的政治经济空间，加强政治对话与公民社会建设，支持中亚国家经济现代化[9]（P1-2）。欧盟在中亚的高等教育发展战略对于实现上述合作方向和目标有明显的溢出作用。欧盟通过高等教育加强中亚青年群体同欧盟之间的联系，影响和塑造中亚地区青年的意识形态和价值观，通过对青年一代的培养影响中亚国家的发展进程，进而推动中亚国家按照“欧洲模式”进行政治、经济和社会领域的变革和转型。欧盟在中亚的高等教育发展战略实质上是着眼于对中亚人才的投资，以及对中亚未来的投资[10]。因此，欧盟对中亚的高等教育发展战略并非是单纯的教育以及人力资源发展角度上的考虑，还有经济、政治和社会层面的考虑。

三、塑造规范：欧盟对中亚高等教育发展战略的行动路径

欧盟力图通过对外政策和行为向国际社会和其他行为体输出自身规范。芬兰坦佩雷大学国际关系学教授托马斯·弗斯博格归纳了欧盟扩散规范的路径，即规范说服（Norm Persuading）、援引规范（Norm Invoking）和话语塑造（Discourse Shaping）[11]。欧盟在对中亚高等教育发展战略行动中采取了上述三种行动路径。

（一）规范说服：搭建欧亚教育对话平台

欧盟的规范说服意味着通过建设性参与、制度化关系以及制度性对话等信息传播机制，说服非欧盟行为体接受和采纳欧盟规范，这也依赖于双方的共同诉求以及欧盟过硬的专业知识和能力[11]。欧盟于2007年和2019年相继推出中亚战略合作文件，为深化欧盟在中亚的高等教育发展战略行动奠定了战略基础。在对中亚的高等教育发展战略行动中，欧盟积极构建同中亚的教育对话平台，通过对话的方式说服中亚国家接受欧盟规范，促使中亚国家教育体系向欧洲模式转型，积极拓展欧洲高等教育一体化空间。欧盟启动“欧盟中亚教育倡议”，并于2012年正式启动“中亚教育平台”（Central Asia Education Platform），专门组织和协调同中亚国家之间的教育政策对话，这其中包括定期的地区和双边对话，以及有关部门的技术工作组对话[12]（P2）。中亚教育平台着重推动欧盟与中亚国家在高等教育改革方面的合作，更好地协调援助者资助的各类中亚教育项目[13]。

在中亚教育平台框架下，欧盟成员国同中亚五国教育部长举行了两次部长级会议。在2015年首次教育部长会议上，欧盟成员国以及中亚国家教育部长高度肯定了双方教育合作的重要性——“调整教育体系以满足21世纪劳动力市场的需求和个人的需求，这是欧盟和中亚国家的一项重要任务。双方强调教育现代化的重要性，认为这是可持续社会经济发展和稳定的必要条件，有助于相互理解、尊重和加强文化间对话，并为下一代做好准备”[14]（P1）。双方也对教育领域的优先事项达成一致，重点聚焦高等教育领域，将资历框架和标准制定、质量保障和认证、就业和劳动力市场需求视为双方高等教育领域合作的优先事项。在推进上述优先事项过程中，双方都强调要借鉴欧盟及其成员国已有的经验。教育部长会议通过的《中亚教育平台活动指示性路线图（2015-2018年）》（Indicative Roadmap of Activities under the Central Asian Education Platform（2015-2018））擘画了双方未来几年在资历框架和标准制定、质量保障和认证、提高学生就业能力、支持师生流动、推进博洛尼亚进程（Bologna Process）等方面的发展蓝图。

在2017年的第二次教育部长会议上，欧盟成员国和中亚国家教育部长通过了《阿斯塔纳宣言》（Astana Declaration），强调教育在促进可持续发展以及建设能够适应当前挑战的弹性社会方面的重要性。该宣言还在第一次教育部长会议三个优先行动事项的基础上增加了四个优先解决的行动事项，即教学方法创新、青年暴力激进主义、教育性别不平等问题以及教育系统和教育机构资助的有效性。此外，该宣言还明确表示，欧洲博洛尼亚进程为中亚高等教育的进一步发展和改革提供了方向引领和经验借鉴[15]（P2-7）。

除教育部长级会议外，中亚教育平台支持欧盟和中亚所有利益相关者之间的政策对话和同行学习。双方围绕国家资历框架的建设、质量保障和认证、教育循证政策方法等议题，召开了地区层面和国家层面的会议。欧盟还表示，不仅要促进欧盟及其成员国同中亚国家当局的对话，还要促进欧盟及其成员国、中亚当局同商业组织和社会伙伴之间的对话，例如围绕技能差距和劳动力市场现代化[9]（P14）。

（二）规范援引：推广欧洲高等教育模式和标准

欧盟对中亚输出规范的第二种手段是规范援引，这主要意味着通过社会化（Socialization）和模仿（Emulation）等机制实现规范在非欧盟行为体的推广和内化。“社会化”是基于地区合作协定，以技术援助项目的形式促使对方采用“欧盟规范”（EU-type Norms）和实践；“模仿”表示欧盟凭借自身成功和吸引力发挥国际影响力，而这种影响力又通过特定的话语和象征性的实践得以增强，例如欧洲地区一体化模式[15]。实际上，欧盟的“坦普斯计划（TEMPS）”、“伊拉斯谟+计划（Erasmus+）”等系列项目就充当了社会化的载体和渠道，促使中亚国家采纳欧盟规范和实践，使欧洲标准原则得以在中亚推广[16]。在对中亚的高等教育发展战略行动上，欧盟将战略重点聚焦在自身更专业且经验更丰富的高等教育领域上，引导中亚国家的高等教育向欧洲教育模式转型[17]。博洛尼亚进程是欧洲高等教育领域开展的涉及范围最广的改革运动，也是欧洲教育模式、教育经验和教育标准的高度凝练。2019年欧盟新的中亚战略文件明确表示，欧盟将根据欧洲高等教育区的建设经验，协助中亚地区发展高等教育区，利用“伊拉斯谟+”计划帮助中亚国家推进教育改革[9]（P12）。

自20世纪90年代以来，欧盟依托坦普斯计划以及后续的“伊拉斯谟+”计划支持中亚国家高等教育的现代化，促进中亚国家教育体系同欧盟高等教育体系的有机融合。欧盟在中亚的高等教育发展战略行动主要聚焦以下三个方面。第一，课程改革方面，引入以学习者为中心的学分累积和转移制度以及学士、硕士和博士三级学位制度，支持在广泛的学科领域开发新课程，使教学方法符合博洛尼亚进程的原则[17]。欧盟支持中亚国家开设灵活、现代化的课程，使用现代化的教育和学习方式，如在“伊拉斯谟+”计划的支持下，塔吉克斯坦国立大学设立关于欧洲研究的硕士项目，该项目引入了欧洲学分累积和转换系统（ECTS）以及质量保障制度[18]（P8）。第二，高等教育治理方面，欧盟支持中亚国家对高等教育质量保障制度进行全面改革，确保开设的学位课程及项目具有相关性并符合劳动力市场的需要，在中亚国家和教育机构推广坦普斯计划开发的质量保障指南。在第四期“坦普斯计划”项目中，欧盟启动了“学习项目质量保障文件”（Documentation for Quality Assurance of Study Programmes）的项目，基于欧洲高等教育机构内部质量保障标准和指南，协助中亚伙伴国家构建跨境质量保障文件系统。在该项目基础上，欧盟还推动构建“中亚质量保障和认证网络”（Central Asian Network for Quality Assurance and Accreditation），以欧洲高等教育内部和外部质量保障为参照，创建中亚质量保障和认证网络以及中亚认证方法和系统的信息登记网络[19]（P18-19）。第三，高等教育和社会联系方面，欧盟协助中亚国家加强大学和劳动力市场之间的联系。欧盟支持中亚教育部门的系统评估和改革，如鉴于吉尔吉斯斯坦存在教育和工作间联系不足、劳动力市场数据缺失、预测劳动力供需能力低下等问题，欧盟在对吉尔吉斯斯坦的“多年指示性计划（2014-2020年）”中，将近四成的预算以部门预算支持的方式提供给教育部门以深化教育改革，着重关注教育到就业的过渡，确保包括职业教育在内的教育体系更符合劳动力市场的需求[20]（P6-9）。此外，考虑到中亚国家缺乏成熟的监测方法，无法系统地收集职业教育的数据从而为政策提供准确的基于证据的信息，欧盟鼓励中亚国家参与到“都灵进程”（Torino Process）中，使“都灵进程”成为监测和支持中亚等伙伴国家之间的职业教育发展现状的既定工具，也提高中亚国家进行政策分析、决策和使用证据的能力[21]（P14）。哈萨克斯坦专门对标“都灵进程”开发了一个国家教育数据库，并使用“都灵进程”报告作为评估国家劳动力市场供需情况、教育和劳动力市场需求契合度的工具[22]（P12）。