日本《大学设置基准》的政策旨趣与改革动向

摘   要：作为日本高等教育的指导性法令，《大学设置基准》于2022年9月再次经日本文部科学省修订发布。回顾其发展历程，该法令修订均体现了不同时代的高等教育流变，对日本高等教育下一个阶段的发展起到促进作用。2022年修订反映了前期日本大学成功的改革实践，使其有法可依，并结合现阶段日本高等教育发展特点，为未来高等教育发展方向做出规划。新修订的《大学设置基准》旨在将高等教育的发展重心转向受教育者本身，推动构建公开透明的高等教育评价体系，倡导灵活多样的高质量高等教育体系建设。

关键词：日本；高等教育；教育法令；《大学设置基准》

中图分类号：G175         文献标志码：A         DOI：10.3969/j.issn.1672-3937.2024.05.07

日本高等教育机构丰富多元，截至2023年12月，日本共有810所大学。其中，国立大学86所，公立大学102所，私立大学622所。[1]这些机构中，东京大学、京都大学两所跻身世界一流大学行列，此外，还有30余所高水平国际化大学。为确保高等教育事业能够顺应国家和社会的发展需求，日本颁布《教育基本法》《学校教育法》等法律法规，对高等教育机构的宗旨、职责、性质等作出明确的法律界定。此外，为更有效地实施管理，日本还通过颁布各类高校的设置基准，建立高等教育立法体制。《大学设置基准》（以下简称《基准》）是日本文部科学省对大学组织和教育基本条件进行详尽规定的重要法令，包括大学的基本组织、学制、课程要求、学生毕业条件、招生名额、教师的权利与义务，以及学校用地和校舍标准等。

2022年9月30日，日本文部科学省正式公布修订后的《基准》。[2]尽管学界对此次修订的研究关注相对较少，但观点分歧较为明显。一方面，胡建华、浅田尚纪等学者认为，2022年《基准》为日本高等教育发展指出新的改革方向和新期待[3][4]；另一方面，中岛哲彦等学者则批评该法令对于骨干教师等政策的新修订可能会导致日本大学教育质量下降[5]。

2022年《基准》基于何种背景修订？具体修订哪些内容？预期会给日本大学的教育、科研和管理带来哪些变化？大学的自主性和办学质量将在多大程度上得到保障？这些问题值得学界持续关注。本文系统梳理了《基准》在不同时期的修订脉络，重点分析其关键议题及其修订内容，并研究其修订对日本高等教育各细分领域的潜在影响，旨在揭示日本新时代高等教育政策的发展方向和改革趋势。

一、《基准》的发展历程

《基准》最初于1947年开始筹备，于1956年正式颁布。《基准》为适应时代变迁和高等教育发展需求，经历数次重要修订，对日本高等教育发展产生了深远影响。本文对不同时期的修订脉络进行概略性探讨。

（一）《基准》的设立

日本在近代化道路上起步较晚，因此，为构建适应本国国情的高等教育体系，走在近代化前列的欧美国家及其大学制度成为日本仿效的对象。二战前，日本主要效仿德国的精英型国家大学，这些大学以教授和探究国家所需学术技艺为宗旨，以为国家培养人才为己任，具备教育与科研双重功能；在批准学位授予权的同时，大学还在学部之外设置了研究科和研究生院。然而，二战后，美国大学逐渐取代德国大学成为新型研究型大学的典范。受到美国高等教育体系和制度的影响，日本大学虽然继续扮演着传授和创造知识与学术的重要角色，但开始更加重视本科阶段基础性的通识教育和专业教育，部分新设立的实业类大学的办学宗旨也从满足“国家需要”转向满足“社会需要”。这一发展历程使日本各类大学在师资、设施、规模、组织运营和水平等方面存在显著差异。

在此背景下，《日本教育法》明确规定，文部科学省作为负责设立并保护大学的机构，于1946年11月设立大学设置基准委员会。此举旨在通过设置基准的方式实现日本大学质量和水平的“学术均一性”。1956年10月，日本文部科学省正式颁布《基准》。它不仅规定大学设立的必备条件，还详细规定大学的教育内容、课程设置、教育年限、教师制度等方面。这一举措对于建立并完善日本现代高等教育体系，以及进一步发挥大学的功能和作用具有重要意义。

（二）《基准》的完善

1961年，日本文部科学省首次对《基准》进行修订。彼时的日本大学数量相对较少，且受到政府严格的管理与控制，导致大学组织结构僵化，进而阻碍了开放竞争的和多样化的高等教育系统形成。倡导民主和平等的中等教育改革的推进，激发了人们对高等教育需求的持续增长。在此背景下，文部科学省修订《基准》，适度放宽设置高校的条件，将学科设置从审批制改为申报制，并适度放宽校园校舍面积等办学标准。[6]随着文部科学省加快对新建大学的批复速度，日本的高等教育数量和规模显著增长。这种增长为社会输送更多高级专门人才，尤其是理工科人才，对日本的经济社会快速发展起到积极的推动作用。在大学设置认定条件放宽后，日本的高等教育规模进入快速增长期。据统计，1963—1970年，日本私立大学数量增加了110所，短期大学也增加了26所。[7]

随着私立高等教育规模的快速扩大，办学质量下降的问题逐渐凸显。有识之士认识到，日本高等教育的发展应从“数量导向”转向“质量导向”。在放宽大学的“设置基准”这一政府的“事前规制”的同时，必须建立有效的“事后规制”以保障教育质量。这一时期的日本高等教育系统仍然缺乏灵活性和多样性，难以满足日益发展的工业社会的要求。

在此背景下，文部科学省分别于1970年、1972年、1973年先后3次修订《基准》。[8]修订内容主要围绕4个方面展开：一是完善各类高校的基础设施建设；二是加强学生对通识课程和专业课程的学习；三是对教育水平严重低下的高校实施援助；四是提高毕业标准，严把毕业生出口关。[9]

（三）《基准》的更新

20世纪90年代初，日本泡沫经济破裂，经济陷入低迷，同时剧烈的人口变动等经济与社会因素，对日本高等教育发展造成了冲击。日本高等教育系统难以维持所有大学在教学和科研上的同等卓越性。为应对这些挑战，文部科学省于1991年再次修订《基准》，以推动大学进入新的改革时期。此次修订的目的主要有三：一是通过《基准》的大纲化，使各项制度具备弹性，有利于大学顺应自身发展规律与社会需求，进而形成自身特色；二是倡导终身学习理念，振兴继续教育，使日本大学成为开放的中心，为民众提供多种形式的终身学习机会[10]；三是为保持并提高办学水平，各大学有义务进行自我检查与评价。[11]

1991年《基准》的修订具有深远影响，不仅改善了大学的创办条件，还扩大其课程设置自主权。例如，各大学不必统一将本科四年划分为前后两个阶段进行通识教育和专业教育，大学可自主进行通识课程和专业课程设置。这些调整促使大学需要在管理运行方面“自担责任”，推进改革与发展，助力日本高等教育再次进入快速发展期。1990年，日本有大学507所，而到了2000年，这一数字增加到649所。同时，为适应社会发展的需求，大学中出现许多新院系和新课程。20世纪70—80年代，日本高等教育毛入学率稳定在36%～37%，但于1995年快速上升至46%，这标志着日本高等教育从大众化阶段到普及化发展阶段的转变。[12]

21世纪以来，日本高等教育在快速发展的同时，亦暴露出发展不均衡、人才供求不匹配等问题。随着“大学全入时代”的到来，日本私立大学面临招生困境，近四成学校招不满学生。此外，一些大学师资和设备的短缺导致无法满足设立有特色的新学科的需要。2008年，文部科学省开始研讨再次更新《基准》，改革聚焦学生的学籍归属和学位授予方式。期望通过修订《基准》，满足人才培养的需要，推动多家大学联合设立共同学部和大学院，并共同设置新专业、联名授予学位。

近年来，全球范围内高等教育面临着巨大变化和挑战：加剧的不平等现象、受阻的国际流动、数智化转型的挑战等。为更好地应对未来社会的挑战，大学需要为受教育者提供灵活且多样的高等教育学习路径。作为亚洲第一个实现高等教育大众化和普及化的国家，《基准》已经无法适应新时代日本大学改革和发展的现实需要。面对新时代的挑战和新的需求，日本需要重塑高等教育体系，将高等教育重心转向受教育者本身，推动灵活多样的高等教育体系建设。这成为日本再次修订《基准》的重要推动力。

此次修订工作由文部科学省牵头，参考中央教育审议会大学分科会在2022年3月18日关于“新时代下高等教育体系的改革与完善”的会议中提出的咨询意见。2022年《基准》重新定义了高等教育，即高等教育是一个汇聚不同价值观的人群，共同创造新价值的平台。2022年《基准》强调高等教育体系应实现教育者、学习者以及高等教育机构的多样化。修订过程以开放性为总体方针，并以客观性、透明性和先导性为基本原则，对日本大学的教育、科研、教师、学校设施、课程制度等方面予以详细规定并进行改革。

二、《基准》的政策旨趣

（一）《基准》的大纲化

“大纲化”这一概念，最早由日本大学审议会在1991年2月8日提出，旨在简化并明确《基准》的相关规定，将其转变为通用性的基本原则。在这一转变下，《基准》规定的所有内容都将成为日本所有大学遵守的最低标准。例如，《基准》规定文部科学省在明确大学办学规范的同时，又不宜过分干涉大学教育、科研的学术自由与自治。因此，逐渐简化《基准》并使法令内容呈现“大纲化”的特点，具体体现在两方面：一是减少对某项规定限制条件的数量；二是降低单一条件的标准。

文部科学省作为中央教育行政机构，在法律授权范围内对高等教育进行管理。大学和地方教育行政部门依法独立办学，不受文部科学省单一指挥。《基准》的“大纲化”变革，不仅体现政府对大学影响方式的转变，更反映了日本大学与政府之间关系的动态演进，特别是大学办学自主性的提高。从政府的角度而言，日本文部科学省通过修订《基准》等重要法令，规制并引导高等教育良性发展。天野郁夫等学者认为，这一文部省令标志着政府对大学和高等教育系统的进一步规制，一定程度上阻碍了日本大学的多样化发展。从政策法规角度看，政府给予大学更大的办学自主权，管理方式从“细节规制”转为“合同规制”，教育法令逐渐由细节标准向大纲化转变。这种转变促使政府与大学之间的关系逐渐契约化，旨在避免过细的国家基准成为大学发展与合作的限制，从而在法律层面上赋予大学办学更多自主性。

（二）《基准》的准则化

当今，世界高等教育格局正处于深刻变革当中，随着科技发展日新月异，高等教育领域也呈现出新面貌。在这一背景下，日本的大学能够根据社会环境变化及时做出回应与改变，开展具有鲜明特色和时代特征的教育与研究活动。然而，日本国内仍有部分观点认为，日本部分大学的教学水平逐年降低，大学已经不再像真正的大学。对此，文部科学省积极介入，旨在推动日本大学保持有质量的教学水准，提高大学科研能力，并主动接受社会对大学的监督。

《基准》规定大学在新设立学部时先要进行自评，并及时向社会公布评价结果。随后，这些评价结果将接受外部人员的审查。2022年《基准》指出，要继续加强第三方机构，尤其是社会力量对大学的监督作用，同时，评价机构必须保持客观性、透明性和先导性。在教学科研活动、院系设置、质量保证、财务运营及其信息公开程度、校园设施及学生援助、学生入学考试、教学科研成果验收等领域，要对大学进行全方面、多维度的评价。通过引入多个评价机构的匿名评审制度，减少单一评价机构对评审结果的干扰，确保评价的客观性。评价机构需及时公开评价过程、结果、原因等详细信息，以保证评价的透明性。此外，应加强对评价机构委员会的准入机制，尤其要保证参与评价的 人员具备政策前瞻性和国际视野，以确保评价的先导性。