美国面向东盟的教育“圈层战略”

摘   要：2022年2月，拜登政府发布《美国印太战略》报告，以进一步加强美国在东盟的领导地位。美国将教育视为实现其国家利益的重要手段，与东盟开展教育合作的战略目的主要包括合作培养人才、促进经济发展，以及维护地区和平与安全，这一构想体现出美国与东盟十国存在圈层式的亲疏关系。其中，泰国、菲律宾是美国不可替代的盟友，美国旨在通过与其教育合作促进经济增长、地区安全和文化输出；新加坡是美国的重要伙伴，美国意图通过教育合作扩大其地区影响力；印度尼西亚等其他东盟国家是美国构建安全伙伴关系的对象，美国将加大教育援助，增强其文化认同。我国制定对外教育开放政策可在党的二十大精神指导之下，以“一带一路”倡议为国际交流合作的重大战略机遇，以对人的全面培养作为关键抓手，提高人才自主培养质量、着力造就拔尖创新人才、聚合全球英才为我所用。

关键词：东盟；美国；印太战略；教育合作；人才培养

中图分类号：G510          文献标志码：A          DOI： 10.3969/j.issn.1672-3937.2023.03.02

一、引言

2019年6月，美国国防部发布《印太战略报告》（Indo-Pacific Strategy Report），指出美国以巩固自身在印太地区的领导地位作为核心利益[1]，美国旨在扩大双边和多边合作，试图主导地区秩序，以达到遏制中国的战略目的。[2] 2022年2月，拜登政府发布新版《美国印太战略》（Indo-Pacific Strategy of the United States）报告，指出将大力推进伙伴关系构建，进一步强化美国在东盟国家和印太地区的影响力[3]，旨在与中国进行战略角逐，在政治、经济、军事、能源、科技、教育等多个领域展开竞争。当前，有关与东盟的研究大多聚焦于国际关系领域。在“印太战略”①下，“东盟中心地位”②的维护与挑战存在张力，学者大多从美国、东盟、中国的不同视角出发，探讨“印太战略”带来的挑战和机遇。

从美国的视角来看，一方面，美国提出支持“东盟中心地位”，通过投资商贸、基础设施等为盟友和合作伙伴提供经济合作机会[4]，分享印太地区经济高速发展的红利[5]，最大化实现美国的长期经济利益；另一方面，美国努力维持在印太地区的领导霸权，确立其主体地位[6]，实际意图是通过美印日澳四国同盟遏制中国的崛起，背离其对“东盟中心地位”的承诺[7]。美国“印太战略”与东盟倡导的区域安全合作存在矛盾[8]，对东盟内部合作机制带来冲击和分化[9][10]，无形之中弱化了东盟在印太地区的中心地位。[11]

从东盟的视角来看，其对美国“印太战略”的目标、手段和政策重心有所顾虑。在这一背景下，东盟达成地区共识[12]并发布《东盟印太展望》（ASEAN Outlook on the Indo-Pacific），强调“印太战略”应秉持包容、合作、发展的原则和基本立场，努力捍卫自身的“中心地位”，维护区域和平与团结[13]。虽然东盟对“印太战略”持有统一的立场，但不同国家对这一战略的认知也存在差异，导致东盟与美国关系的分化和复杂化。[14]

从中国的视角来看，应把东盟作为应对美国“印太战略”的突破口，协助东盟维持健康有序的区域合作机制，重构印太地区的新格局、新态势。[15][16]《东盟印太展望》为中国主动参与印太地区合作提供了新机遇。依托这一平台，中国通过支持《东盟印太展望》与美国“印太战略”进行对话，积极提出参与区域合作的主张和方案[17]，助力东盟维护其“中心地位”，加速“中国—东盟命运共同体”构建[18][19]，推动“海上丝绸之路”多边化建设[20]，拓展新的经济增长点和合作空间，促进印太地区和平与发展。

大国竞争归根结底是人才的竞争，而教育则是培养高素质国际人才必不可少的环节和领域。自2008年第一届中国—东盟教育交流周（The China-ASEAN Education Cooperation Week）举办至今，已逐步形成了制度化的教育交流合作框架，建设了多样化的教育交流合作平台，拓展了丰富的教育交流合作内容，深化了多类型的教育务实性交流合作，有助于发挥教育的外交功能、强化双边合作的共识。[21]相应地，除了关注“印太战略”对国际关系和区域格局的影响之外，这一战略对教育领域的影响和作用同样也值得深入思考。当前，国内外学者对东盟国家的教育发展现状、挑战、战略等已作出较为详尽的调研和分析，但从美国的视角出发，探讨“印太战略”下其对东盟的教育战略则是比较新的研究视角。了解美国对东盟国家的教育战略目的，有助于把握国际教育前沿动向，为我与东盟国家的教育交流合作提供思路和准备。

《印太战略报告》明确提出美国对印太地区国家的战略定位。日本、韩国、澳大利亚、泰国、菲律宾被视为不可替代的传统战略盟国，美国十分重视与这几个国家保持战略盟友关系。新西兰、新加坡是印太地区中经济较为发达的国家，此外，印度、蒙古、斯里兰卡、尼泊尔、孟加拉国等国有助于美国达成其政治和军事目的，美国愿与这些国家扩大合作伙伴关系。面向印度尼西亚、越南、马来西亚、文莱、老挝、柬埔寨等人口众多、发展潜力较大的东盟国家，美国将保持接触，并继续推动双方安全伙伴关系的构建和深化。[22]美国与英国、法国、加拿大等发达国家将持续合作、拉近盟友之间的距离，致力于共同维护印太地区的“自由与和平”。这一战略构想呈现出亲疏有别的特点，即根据美国与印太地区国家关系的远近和战略地位的高低，选择不同的合作方式，有学者将其总结为“四圈层”结构[23]，一定程度上冲击着东盟内部原有的合作机制。

《美国印太战略》报告出台后，美国政府于2022年3—7月更新对东盟十国③的综合性国家战略（Integrated Country Strategy），其战略动向值得关注。本研究在“印太战略”框架下，梳理美国对东盟十国最新国家战略中教育相关内容，并以国家为单位进行对比分析。

二、美国面向东盟的教育战略目的分析

美国是向印太地区提供优质教育资源的主要国家之一，当前约有近68%在美留学的国际学生来自这一地区。[24]2022年《美国印太战略》报告提出，美国与这一地区的国家开展战略合作有助于增进彼此的了解和信任，共同推动下一代青年的成长，激发国家长期发展的活力。美国逐步加大对教育领域的投资，通过诸如举办东南亚青年领袖倡议（Young Southeast Asian Leaders Initiative）等青年领导力活动，以及组织教育类国际交流、提供英语培训、开展联合科研项目、设立奖学金等方式，不断巩固和拓展其与东盟和印太地区的伙伴关系。[25]基于“印太战略”，2022年美国政府发布面向东盟十国的最新国家战略。与教育相关的战略动向是其中重要内容。

（一）泰国：深化经济合作、推动文化输出

美国将泰国视为其在亚太地区最为重要的合作伙伴之一，跨越两个多世纪的友谊使双方在政治、安全、健康、经济等方面展开全方位的合作。[26]美泰两国教育合作的目的主要包括以下两个方面。其一，深化双方经贸合作。经济伙伴关系是构筑美国—泰国盟友关系的基石。作为跨国贸易的组成部分，教育是拓展商业机会、刺激经济发展的重要领域。两国将以高等教育作为深化合作的抓手，为双方的经济增长和繁荣作出贡献。其二，输出美国文化。“印太战略”将教育置于实现“促进法治、人权、民主、环保和人道主义合作”这一目标之下，认为举办国际教育交流等项目有助于巩固公众信心，增强泰国青年的跨文化理解力和对美国文化的认同感等。[27]

（二）菲律宾：保障地区安全、促进经济增长

美国旨在与菲律宾开展具有适应性和成长性的双边关系，并就美国的优先事项与菲律宾新政府进行有效接触，扩大合作范围，服务于美国的国家利益。[28]美菲两国教育合作的目的主要包括以下两个方面。其一，推进地区和平与安全。美国将继续对菲律宾进行教育投资，特别是为问题青少年、妇女和其他弱势群体提供教育资源、增加教育机会，以此减少暴力、冲突和极端主义的威胁，巩固双边安全伙伴关系。其二，促进可持续的经济增长。美国在基础教育、高等教育、教师发展、学术交流项目等领域对菲律宾进行持续的人力资本投资，有助于提高菲律宾的整体竞争力，并反哺美国私营部门，为其创造更多更好的投资机会。[29]

（三）新加坡：突出美国领导地位

美国将新加坡视作其重要的战略伙伴之一，力图实现和维持新加坡在印太地区的领导地位。除了在军事、经济方面开展广泛合作，两国在高等教育领域的合作也较为深入。新冠病毒感染疫情暴发之前，每年约有数千名新加坡人留学美国，其政府内阁中约有3/4的成员国有在美留学经历。[30]美新两国教育合作中，美国致力于突出其领导地位，展示美国作为教育、文化等方面不可或缺的合作伙伴的优势，实现双方的共同利益。美国在其面向新加坡的教育战略中提出，将增加国际教育交流活动的广度，扩大新加坡学生赴美接受高等教育的机会，强调美国领导和卓越优势，巩固美国作为新加坡首要合作伙伴的地位。[31]

（四）印度尼西亚：维护地区和平、加强科研合作、提升文化认同

随着印度尼西亚战略经济地位的上升，美国愈发重视从各个层面与其建立伙伴关系，加强与印度尼西亚的相互理解和信任。[32]美印两国教育合作的目的主要包括以下三个方面。一是维护地区和平与安全。美国是印度尼西亚最大的安全伙伴，双方合作开展国防军事演习以及国际军事教育和培训计划，该计划的预算为每年260万美元。此外，通过在中等教育阶段加强扫盲教育，提升青年的技能和素养，进而对区域和平与安全作贡献。二是加强科研合作。美国将在科学技术方面与印度尼西亚加强交流，不断扩大学术交流和同行评审的规模。三是提升美国文化认同。通过开展双边教育文化交流，克服印度尼西亚社会对美国政策动机的潜在怀疑，进一步促进共同价值观的构建，加强美国对印度尼西亚商业精英和政府高层的吸引力。[33]

（五）越南：加强民间联系、实现经济增长

《美国印太战略》报告指出，美国和越南已从历史上的冲突关系走向全面伙伴关系，双方还将继续提升合作水平。美国尊重越南的政治制度，但将继续按照美国的价值观支持越南改革其司法、治理和教育系统，敦促越南充分尊重人权和法治，从而发挥美越伙伴关系的最大潜力。[34]美越两国教育合作的目的主要包括以下两个方面。其一，加深美越人民联系。促进两国教育机构和民间社会组织的交流合作，加强美国在越南的校友网络建设，实现两国人民的紧密联系，避免诸如中国等世界大国通过教育和文化投资争取越南的民意认可。其二，促进经济可持续增长。美国将在英语学习、高等教育领域向越南提供支持，促进美国向越南出口教育产品和服务，通过教育援助的方式缩小数字鸿沟、发展人力资本，帮助越南充分发挥其作为一个知识性经济体的潜力，为两国未来的相互理解和经济繁荣奠定基础。[35]

（六）马来西亚：构建人脉网络

美国是马来西亚在经济、军事、区域安全等领域的重要伙伴，二者将继续保持合作伙伴关系。美马两国的教育合作重点在于加强关键人员之间的沟通，构建人员联系网络。美国向马来西亚提供国际军事教育和培训项目；为从美国毕业的马来西亚国家安全专家建立校友网络；开展国际访问者领导计划，吸引来自马来西亚的行政、司法、教育、商业和学术精英来美访问和学习。[36]美国通过提供优质教育资源和构建人际网络的方式，对马来西亚各行各业的关键个人和下一代领导人施加潜移默化的影响。

（七）文莱：增强文化认同

美国与文莱在加强和发展双边关系方面存在大量机会。两国将共同提升文莱高等教育的机会公平，构建校友网络加强人员联系。通过增加人与人之间的交流，帮助文莱更加了解和支持美国的政策，提高文莱公民对美国文化和教育机构的认同和好感。[37]

（八）老挝：激发经济活力