健全成本分担机制，保障学前教育普及普惠发展

四问：政府如何健全教育资源投入的有关机制，保障法律行之有效？

第六十条：学前教育实行政府投入为主、家庭合理负担保育教育成本、多渠道筹措经费的投入机制。

第七十三条：县级以上人民政府教育督导机构对学前教育工作执行法律法规情况、保育教育工作等进行督导。督导报告应当定期向社会公开。

幼有所育是人生发展的重要基础，是关系千万家庭福祉的民生大事。党的十八大以来，随着学前教育行动计划的实施，我国学前教育实现了跨越式发展。然而，人口出生率的下降使幼儿园发展受到冲击与挑战。学前教育可持续发展的短期影响因素是适龄儿童规模，中期是教育资源投入，长期是家庭生育意愿。教育资源投入是承上启下的关键环节。在短期，适龄儿童规模难以改变，但教育资源投入可以提升幼儿园保教质量；在长期，教育成本的下降会进一步激发家庭生育意愿，从而提升人口出生率，保障学前教育稳定的生源。因此，加快构建科学合理的成本分担机制成为推动学前教育高质量发展、建设教育强国的优选事项。

明确成本范畴与受益对象，确立成本分担主体

科学核定办园成本是健全学前教育成本分担机制的首要工作。幼儿园办园成本主要包含人员经费、公用经费和固定资产折旧费等。在这三项成本中，幼儿园人员经费和公用经费属于经常性支出。根据《政府制定价格成本监审办法》的规定，人员经费须按照职工平均工资与人数核定，且职工平均工资不得超过当地该行业职工平均工资水平；公用经费应按照“有关消耗定额或者损耗率的国家标准或者行业标准核定，没有国家标准或者行业标准的，参照可比经营者平均水平核定”。一些省份的物价管理部门也依此制定了幼儿园保育教育定价成本监审办法，为本地政府加强幼儿园保育教育定价成本监管、规范定价成本监审行为提供了依据。

分析幼儿园办学成本与收益是划分成本分担的基础。美国芝加哥亲子中心考察了学前教育对贫困儿童的影响，报告显示，对亲子中心每投入1美元，15-18年后的收益是7.14美元，其中儿童及其家庭的收益是3.29美元，占比约46%。尽管幼儿及其家庭是学前教育首要的受益对象，但政府和社会是学前教育投资的受益主体。接受过良好学前教育的儿童在其成年后往往具有更好的认知能力、社会情感和工作态度，有助于提高全社会劳动生产率、提升社会治安水平、营造和谐稳定的发展环境。

幼儿园保育教育质量提升产生的边际成本需要合理分配。由于人口出生率的下降，小班化保育教育是幼儿园的未来发展趋势，是提升保育教育质量的重要举措。高质量的学前教育对儿童小学学业成绩有着巨大的影响，并且会延续很长时间。一些学者对美国田纳西州星星项目的研究表明，在幼儿园接受小班教学的一年级学生，其成绩提高了约4个百分点，超过了常规班的学生；而且，接受小班教学的学生在随后的若干年里，考试成绩每年增长约1个百分点。但是，小班化教育会带来教育成本的增加，这些额外的成本需要按照收益比例在相关利益者之间合理分配。

树立健全成本分担机制宗旨

健全学前教育成本分担机制需要明确各级政府的教育财政投入比例。我国学前教育实施的是“国务院领导、省级人民政府和设区的市级人民政府统筹、以县级人民政府为主、乡镇人民政府和街道参与的管理体制”。随着社会经济发展增速的下降，县级政府财政支出能力受限，特别是在中西部地区，很多县级财政基本处于“保运转”的状态，在承担发展学前教育的重任时显得乏力。即使是在省级和市级政府，其本级教育财政支出意愿普遍低于县级政府。例如，从本级一般公共预算教育经费占一般公共预算支出的比例来看，2022年，广东省为20.84%，低于本省区县平均值24.05%；广州市为20.55%，低于本市区县平均值25.26%。因此，需要逐步提高中央、省级和市级政府的学前教育公共财政投入比例。另外，由于人口不断向城镇、东部地区流动，区域间基础教育投入的成本与收益不匹配。随着人才的外流，广大农村和中西部地区部分学前教育投入变为沉没成本。因此，根据利益补偿原则，学前教育投入应向中西部地区、农村地区倾斜。

建立成本分担机制基本原则

落实政府发展普及普惠安全优质学前教育的主体责任。学前教育法规定，我国“学前教育实行政府投入为主、家庭合理负担保育教育成本、多渠道筹措经费的投入机制”。从国际来看，2020年，OECD国家政府至少提供了学前教育总支出中的50%，即使在那些适龄儿童几乎都选择了私立教育机构的国家也是如此，私人支出占学前教育总支出的比例仅约14%。随着收入水平的增加，家庭教育支出的比例会有所下降。联合国教科文组织发布的《全球教育监测报告2021/22》显示，在高收入国家，家庭支出占教育支出的16%，而在低收入和中等收入国家则占39%。政府财政是学前教育投入的主要来源已成为全球性的发展趋势。

提高公共财政在学前教育投入中的比例。统计数据显示，2022年，全国幼儿园教育经费收入约5138.26亿元，约占当年全国GDP的0.43%。而2021年OECD国家政府在早期儿童教育上的投入占GDP的比例平均达到0.8%，约为我国的2倍。国家财政性教育经费投入占学前教育总投入的比例约为58.04%，也远低于OECD国家2016年83%的平均水平。与其他学段相比，2022年国家财政性学前教育经费投入占国家财政性教育经费总投入的比例约为6.15%，但在园幼儿人数占全国各级各类教育在校生总数的比例达到15.79%。学前教育经费投入比例与在校生比例不匹配，表明学前教育的重要性尚未得到充分的认识与重视。

分地区、分群体、分步骤实施免费学前教育。免费教育已成为学前教育发展的普遍趋势。2022年约有89.47%的OECD国家实施了全部或部分免费的学前教育；到2024年3月，在全球222个经济体中约有46.40%的国家和地区实施学前教育免费政策。顺应这一发展趋势，积极应对人口出生率下降对教育及其他行业未来产生的不利冲击，我国应考虑分地区、分群体、分步骤实施免费学前教育。如在原来的集中连片特困地区、老少边岛地区率先实施免费学前教育；或把原建档立卡贫困家庭、城镇经济条件困难家庭、城乡多子女家庭等群体率先纳入免费学前教育，鼓励发达地区探索实施免费学前教育等。考虑到政府财政保障能力，可以探索实施学前一年免费教育，并逐步实施学前三年免费教育。若按2023年全国出生人口900万、学前教育每年每生学费1万元计，全国范围内实施一年免费教育，每年财政投入约900亿元；未来实施三年免费教育，每年财政投入2700亿元。同时，家庭承担部分或全部保育费用，民办园举办者承担玩教具、图书等教育设施设备的投入费用。

充分发挥教育督导功能，优化提升资源使用效益

加强教育督导，打牢学前教育发展的财政保障基础。首先，督导机构应督促政府贯彻落实“以政府举办为主”“大力发展普惠性学前教育”的职责要求，不断加大市级及以上政府财政投入力度；优化区域教育资源配置，加快建立同人口变化相协调的学前教育服务供给机制。其次，通过督导，不断优化调整政府与市场在教育资源配置中的作用。督导机构应贯彻落实2010年国务院印发的《关于当前发展学前教育的若干意见》中提出的“不得用政府投入建设超标准、高收费的幼儿园”的政策要求，确保财政性教育资源做到“保基本”，避免建设高端甚至是豪华公办幼儿园挤占民办园发展空间。

多措并举，督促相关主体积极落实学前教育发展责任。首先，建立普惠性幼儿园收费标准动态调整机制。督导机构会同工商管理等有关部门定期开展成本监审，及时掌握幼儿园保育教育成本变化情况，并结合家庭支付能力，动态调整收费标准；建立学前教育学费管理专门账户，全面实施学费月度支付政策。完善学前教育捐赠制度，鼓励企业、个人、社会组织等向幼儿园捐资助学。采取多种措施，通过税收优惠等配套政策，不断调动社会各界捐赠积极性，营造社会捐资助学的良好氛围。