关停潮背景下乡镇幼儿园托幼一体化建设的路径探究

[摘 要]近年来，中国新生儿数量急剧下降引发了一连串问题，如幼儿园关停潮、托位建设面临巨大挑战，以及托育服务供应的严重短缺等。这场连锁危机对乡镇地区的幼儿园影响尤为严重。具体表现在乡镇托幼一体化存在幼儿园生源减少、供需矛盾突出、乡镇教育资源本土化研究不足、隶属关系混乱、托班教育边缘化等问题，幼儿问题关涉的不仅是教育问题，更是民生问题，需要政府、学校、社会、家庭、社区多元主体协作共建，出台相应政策文件、加强幼儿园实力、理论和实践相结合、发挥家庭教育优势、多元力量协同并举才能有效缓解矛盾。迫切需要对乡镇幼儿园进行全方位的系统性改革，以帮助他们突破当前的困境并实现良性发展，托幼一体化事业的全面改革已经到了关键时刻。

[关键词]低生育率；关停潮；托幼一体化；乡镇幼儿园

2021年5月31日，中共中央政治局审议通过《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，实施一对夫妻可以生育三个子女的政策及配套支持措施。然而“全面三孩”政策的实施效果不甚理想，根据调查显示，经济负担重（56.1%）以及孩子无人照料（36.99%）是家庭不愿生三孩的最主要因素。低生育率导致部分乡镇幼儿园出现了“关停潮”现象，乡镇幼儿园招生年龄下沉至0～3岁。《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》提出，“鼓励支持有条件的幼儿园开设托班”，积极推广“托幼一体化”建设。国家卫健委发布的推荐性卫生行业标准《托育机构质量评估标准》规定，托育机构应合理配备保教人员，“师幼比应不低于乳儿班1∶3、托小班1∶5、托大班1∶7”。因此托幼一体化事业全面系统改革迫在眉睫。

一、托幼一体化的内涵

习近平总书记指出：“孩子们成长得更好，是我们最大的心愿。”落实到学前教育实践领域，就是秉持以儿童为中心的教育观念，遵循儿童身心成长的自然规律。正确认识“托”“幼”“保”“教”等方面的差别，从不同的年龄阶段出发，设置儿童发展目标，建立一套具有连续性、差异性、融合性的托幼课程体系。

托幼一体化是一项包含管理体制一体化和教育主体一体化的综合工程。在内容方面，托幼一体化既包括一体化的教育理念、一体化的管理体制、一体化的办托办园机制以及保障一体化的财政性投入，又包括一体化的师资队伍和一体化的课程体系。

在构成方面，托幼一体化包括横向与纵向两个维度：纵向维度是把0～3、3～6岁幼儿护理与教育作为一个整体，从教育目标、课程内容、师资培养、管理机制等方面进行系统性的规划，以达到“托”“幼”的融合。横向建维度指促成托幼园所与家庭、社区、社会相关组织、企事业单位等多个责任主体之间的紧密联结。同时，加强0～6岁幼儿在保育的基础上开展教育，在教育活动过程中促进保育活动，二者相互融合、不可分割，真正体现了“保”和“教”的融合。特别要指出的是，“一体化”并不是指“完全相同”。“一体化”的教育观念主张将0至6岁儿童的早期教育和保育看作是一个连贯的体系，同时，他也认识到0至3岁儿童与3至6岁儿童在发展阶段存在的差异和独特性。

基于以上分析，托幼一体化是指将幼儿托管和学前教育相结合，旨在通过一体化的顶层规划来解决由于托幼分离而产生的养育挑战。提供全方位服务的综合性系统工程，本项研究旨在从两个主要维度对托幼一体化进行系统性分析。首先，从纵向角度出发，研究将深入探讨以下五个关键领域：教育目标的设定、课程内容的构建、师资队伍的培养、管理体制的完善以及督导评估体系的建立。其次，从横向视角来看，研究将关注幼儿园与家庭、社区、社会相关组织以及企事业单位之间的互动和合作。通过多维度的分析，旨在全面梳理托幼一体化的各方面，以便为相关政策的制定和实践提供参考。

二、国内外托幼一体化现状分析

（一）国外托育服务现状

在后工业化、老龄化、全球化等背景下，增加托幼服务供给成为全球性的政策选择。发达国家的托幼服务治理模式存在显著的差异，比较典型的托幼服务模式有国家主导模式（以瑞典为例）、市场主导模式（以英国为例）和托幼关系复杂的多元模式（以美国为例）。在国家主导模式下，政府通过提供财政资助和税收减免等措施来促进儿童保育设施的均衡分布，确保家长能够承担得起费用，同时确保托育服务的质量。然而，这种模式可能会过分依赖公共财政，从而对财政预算造成较大压力。市场主导模式下，以市场为主体，导致托育服务费较高，低收入家庭很难获得托育服务，并且托育的质量无法得到保障，发展可持续性较差。多元混合模式下，幼儿入托率得到快速提升，财政负担适中，托育服务能够达到质量和可负担的平衡。

托育服务在不同时间和地点呈现不同的形态，每个模式都有其独到之处。每种模式都兼具优点与不足，没有一个模式能够完全满足所有情况下的需求。

（二）国内托幼一体化现状

1.乡镇幼儿园生源减少面临转型，托育市场乱象丛生

当前关停潮的形势下，乡镇幼儿园是“存量”的存在，而“托育园”是增量的存在。与3～6岁学前教育形成鲜明对比的是，0～3岁托幼领域体系不健全，形成了以市场为主导的局面，导致出现质量差、收费高的不良现象。在当前市场上，针对2岁及以下儿童的服务主要以早期教育为主，而在许多乡镇地区，提供早期教育的机构数量非常有限。同时，社区内缺少为3岁以下儿童量身打造的公共活动空间和配套设施。在托育服务市场化运作的过程中，确实存在一些挑战和问题，例如行业垄断、信息不对称以及消费者的非理性行为。这些问题可能会影响托育服务市场的健康发展和消费者的利益。

0～3岁幼儿群体出现从农村与县镇逐渐向城市转移的趋势，乡镇幼儿园出现了一娃难求的现象。而乡镇幼儿园的建设，教学环境的改善，教学设备与师资力量的投入并不会随之减少，这导致办园成本提高，从而给乡镇幼儿园的发展带来困扰。导致乡镇优质幼儿园在学位出现富裕的情况下，出现向托育、早教市场下沉的发展趋势。

基于以上分析，考虑到乡镇幼儿园校舍闲置量一定程度上可以覆盖托育校舍需求，因此，0～3岁和3～6岁的幼儿进行托幼一体化教育是时代发展的必然选择。

2.乡镇托育服务供需矛盾突出，高质量的托育服务需求大

在超低生育率背景下，过去以“孩子有人看”为主的托儿服务模式难以满足“优生优育”的诉求。乡镇地区人均受教育水平虽然逐年提升，但仍有较大不足，隔代照料现象非常普遍。从整体来看，乡镇地区的家庭对于0～3岁的婴幼儿，基本上能够提供他们所需的基本生活条件。尽管在传统育儿方式上有所提升，但由于主要照顾者的教育水平不高，缺乏科学的育儿知识和技能，并且缺少专业的家庭育儿指导，导致育儿方法还不够专业和系统化，无法充分满足婴幼儿在智力、语言和社交等多维度能力发展上的需求。

卫健委2015年调查显示，35.8%城镇家庭有托育需求，无祖辈帮忙的育儿家庭托育服务需求达43.1%。2018年美国公布的一项调查数据显示，中国成年女性的劳动参与率已经将近七成，居世界之首。全国性和地区性的一些调查数据表明，在有３岁以下婴幼儿的家庭中，至少有超过１／３的家庭有社会化或公共化的托育服务需求。《中国幼儿园办托育情况研究报告》指出，得益于政策的推动、托育机构的积极宣传以及社会环境的促进，家长们对于将婴幼儿送入托育机构的意愿和需求呈现逐年上升的趋势。以上数据表明，家长已经逐步认识到0～3岁婴幼儿保教的重要性。

总的来说，“托幼一体化”是应对当前托育服务供需矛盾的一种必然选择，它不仅能够提升托育服务的质量和可及性，还能为家庭提供更加便捷和高质量的婴幼儿照护服务，从而支持家庭和儿童的健康发展。

3.托幼服务差异性低，乡镇教育资源本土化研究不足

自从推行“全面二孩”政策以来，婴幼儿缺乏照护的问题变得更加突出。在中国，目前的托育服务尚未完全顾及不同家庭的多样化需求，没有提供包括延时照护、短期托管、短暂休息服务以及病后护理在内的多种服务选项。当前托育服务处于起步阶段，尽管托育服务的总体数量每年都在增长，但其在地区的分布上仍然存在不均衡的现象。面临的问题包括：供应短缺、缺乏资金支持和监管不到位以及托育机构自身抗风险能力较弱。

面对幼儿园大量关闭的浪潮，乡镇幼儿园正在努力寻找自己的发展之路，希望借助独特的教育理念、个性化的课程设计以及细致的教学服务来吸引家长的关注和选择。然而在寻求特色发展的同时，也面临着定位不明确和一味追赶时髦的风险。从而失去了自身的特色和优势，竞争力减弱。一些乡镇幼儿园为了迎合家长的期望，不断模仿和引入各种“特色课程”，但并没有深入开发和利用本土化课程资源的巨大价值，反而本末倒置。这种做法虽然迎合了家长，但并没有真正发挥出本土化课程资源的优势和潜力。

4.幼儿教育领域管理隶属关系混乱，存在二元割裂现象

由于历史原因，在托幼服务管理上存在一定的分割现象：0～3岁婴幼儿的托育服务主要由卫生部门和妇联等组织负责管理，而3～6岁儿童的幼儿园教育则由教育行政部门负责。这种现象导致0～3岁与3～6岁的教育存在不连续、理念存在不统一和管理存在不清晰的现象。

2019年以后，全国大多数地区建立了乡镇社区托育中心，有些隶属于乡镇政府，有些隶属于社区，有些隶属于幼儿园，有些隶属于县级卫健委，有些隶属于城市托育机构，有些隶属于县级教育行政部门举办的幼教集团。因为管理归属的不清晰，极大影响了其在乡镇中带领、指导和协助其他乡镇托育机构提升和发展的能力。因此，迫切需要明确县卫生和健康部门、县教育部门、乡镇政府以及幼儿园这四个管理主体之间的相互关系。

5.托班教育边缘化，教师教学水平参差不齐

幼儿园针对0～3岁的研究少，无法兼顾保教的衔接性与独特性。这导致托儿班变成幼儿班的简化版，进而出现了托儿班人数不多、班级规模小、托儿教育被边缘化，并且教师采用适合3～6岁幼儿的传统教学模式来教导年龄更小的幼儿情况。

教师是幼儿园最重要、最宝贵的人力资源，教师队伍的成长影响着幼儿园的发展。托育班额更小，配备的老师更多，运营成本自然更高，日常生活需要老师更多的呵护。但幼儿园托班中，往往只有一名教师拥有正式的幼儿教育资格证书，其余的工作人员多为未经认证的保育员，他们并未掌握针对3岁以下儿童的教育和护理所需的专业知识。调查发现，当前，大多数托儿班的教学内容并不合适，要么只提供基本的看护，例如，有的做法是让幼儿观看电视或听故事，或者直接套用小班的教学计划进行教学活动。然而，多数情况下这些方法并没有针对3岁以下婴幼儿特有的身心发展需求和特点进行专门的考虑和设计。

基于上述现象，当前相关部门越来越重视托育教师的教学素养，要求托育教师要达到一定的教学水平。因此，迫切需要解决教师队伍中存在的结构性不平衡问题，特别是缺乏专业的托育教师以及这些教师专业能力的不足情况。

三、乡镇幼儿园托幼一体化实施的五维路径

多中心治理理论是在全球化治理和国家治理现代化大背景下提出的，强调治理的主体是多元的，各主体相对独立且彼此之间相互联系，在一定范围内共同承担公共事务治理的职责。这一理论的提出，旨在解决单一治理主体在应对复杂、动态、多样性问题时的局限性，通过多元主体的互动、合作和协同，提高社会治理的效率和效能。

乡镇幼儿园的发展，直接关系到乡村振兴的国家战略，教育强则国家强，乡村教育强则乡村地区强，通过政府牵头、下沉乡镇、队伍建设、家园共育、多元共建等途径，能有效推动乡镇地区幼儿园托幼一体化建设的发展，满足乡村儿童对美好教育和美好生活的向往追求（见图1）。

（一）政府牵头：出台相应政策文件，推动托幼一体化改革创新

政府推动托幼一体化改革创新的路径，主要围绕纵向维度和横向维度进行分析，具体内容分析如下：

1.纵向维度方面