21世纪美国联邦政府推进高等教育国际化的时代动因、战略举措及经验启示

［摘  要］21世纪以来美国联邦政府基于政治、经济、学术等方面的利益诉求，通过构建以签证与移民政策为抓手广泛吸引国际学生、以多元奖学金项目为依托促进高校学生海外留学、以外语和地区研究计划为核心发展在地国际化、以双边或多边倡议为平台促成高等教育机构的国际合作网络等四维一体的高等教育国际化战略体系，引导并进一步推动了美国高等教育国际化的全面深化发展。借鉴其发展经验推进我国高等教育国际化发展，应从以下3个方面着力：完善政策、法规建设，推进高等教育国际化的制度化和体系化转型；塑造学生本位的理念认同，探索中国特色的在地国际化形式；拓展全球合作网络，推进内外并重的双向度国际化发展模式的转型。

［关键词］美国联邦政府；高等教育国际化；在地国际化；教育软实力

［中图分类号］G649  ［文献标识码］A  ［文章编号］1005-5843（2025）01-0046-07

［DOI］10.13980/j.cnki.xdjykx.2025.01.008

［收稿日期］2024-08-25

［基金项目］辽宁省社科基金教育学青年项目“加速社会大学生文凭焦虑的现实表征及治理路径研究”（项目编号：L24CED005）；2022年度辽宁省教育科学“十四五”规划项目“辽宁省地方高校学术型博士生科研动力评估及提升策略研究”（项目编号：JG22DB411）；2023年度教育部产学研协同育人项目“线上+线下融合的地方高校青年教师数字胜任力培训探索与实践”（项目编号：230804876075522）。

［作者简介］王少奇（1993-），男，辽宁沈阳人，博士，辽宁师范大学教育学院讲师、硕士生导师；主要研究方向：比较高等教育。陈颀蕊（1997-），女，江苏淮安人，辽宁师范大学教育学部硕士生；主要研究方向：比较高等教育。

高等教育国际化作为一种愈发广泛的发展趋势，被广泛地定义为“将国际、跨文化或全球层面融入高等教育的目的、功能或交付的过程”［1］。随着21世纪经济全球化和知识社会的深入发展，高等教育国际化愈发成为影响美国联邦政府（以下简称“联邦政府”）调整教育外交战略的重要力量。政策设计是联邦政府引导和推动高等教育国际化发展的重要手段，新世纪以来依托系列配套政策，有力地推动了高等教育国际化的全面化升级［2］。笔者为整体性透视21世纪联邦政府推进高等教育国际化的战略景观，以其颁布的高等教育国际化政策为切入点，探索其战略部署的时代动因及实施路径，在批判性借鉴的基础上谋划新时代背景下我国高等教育国际化的发展路径。

一、21世纪美国联邦政府推进高等教育国际化的时代动因

21世纪以来，面对复杂多变的国际形势、日渐加剧的国际竞争、日益紧迫的全球性危机，美国深切意识到作为“软外交”资源的高等教育在服务国家外交、增进国际竞争力等方面的战略价值。联邦政府从维护国家安全、确保世界霸主地位的现实利益诉求出发，以国际教育为纽带，利用层层递进的战略部署积极推进高等教育的国际化建设。

（一）以价值共识为基础，加强价值观念推广

21世纪的20多年间，在经历恐怖袭击、金融危机、移民威胁等挑战后，美国社会陷入了愈发紧迫的国家安全危机之中，前总统乔治·布什“对世界的无知成为美国发展道路上的严重阻碍”的话语宣传充分折射了联邦政府的威胁感知［3］。联邦政府愈发深刻地意识到以价值观认同为基础促进相互理解的国际合作是巩固美国外交安全、确保国际竞争优势的重要前提［4］，并以此认识为指导切实推进国家外交战略的转型，努力推进以教育活动为载体、以价值共识为基础的新型教育外交战略。作为美国核心教育资产的高等教育继而在国家外交战略中被赋予了更高的战略定位。

高等教育生成并植根于民族文化，其教育载体和内容都遵循着独特的民族文化传统，是文化属性中观念形态的核心要义［5］。高等教育在国际化互动过程中依托知识、技术、人员等实现价值观念的相互接触、理解和交流，其中占据强势地位的价值观念由于在互动过程中占据较高的主动权和渗透性优势，更容易形成较强的传播力度及感化效应，进而达成教育外交目标。高等教育作为美国价值观念的优质载体，具有较强的开放性、学术性、创新性和感染力，通过留美国际学生及学者、海外留学的美国学生及学者、研究人员和教育工作者等各种形式的教育交流，以知识因子密切美国与世界相互联系的同时，也无形之中实现了价值观念的传递，进而为美国实现在国际社会获得更广泛意义上的价值影响力和全球利益、减轻甚或消除不确定性风险的教育外交目标提供了有力的支持。故而，高等教育的外交资源定位是联邦政府大力支持高等教育国际化发展的关键动因。

（二）稳固高等教育竞争优势，发展高校学生的全球胜任力

毫无疑问，美国高等教育体系的多样性、创新性及卓越性都标示着其绝对强势的全球竞争力和吸引力。20世纪依靠国际人才资源支撑美国高等教育走向全面繁荣的成功经验，为21世纪保持世界领先、追求卓越发展的世界一流高等教育建设提供了历史基础和资源优势。面对人才竞争和科技创新为驱动的全球知识经济纵深发展趋势渐强、民族主义和民粹主义兴起的国际形势，为保持和重建全球高等教育发展典范和学术中心的领先地位，美国亟待通过高等教育国际化的全面化建设寻求更广阔的发展空间，寄希望于多元异质文化和知识精英的助力丰富美国高等教育机构及人员存在的多样性和灵活性，进一步激发美国高等教育的创新潜能，进而为稳固高等教育的全球领先优势积淀持久动力。与此同时，美国一直致力于全球领导者所应具备的核心能力的培养，尤为注重个体全球胜任力的培养。从维护美国的全球利益和霸主地位出发，通过国际教育培养高校学生能够在世界范围内生存和发展的全球胜任力，就成为21世纪美国高等教育人才培养的首要目标。2012年，美国教育部在《2012—2016年国际战略目标》中明确提出国际教育的首要任务是提升全体学生的全球胜任力，并指明“全球胜任力是个体能够在日益密切相连的世界中获得成功，并且能够充分参与具有全球影响力的国际事务且有效发挥作用的知识和技能”［6］。此后，国际教育的全球胜任力培养理念在多项国家教育战略中得以重申，其服务美国国家安全的战略定位也在不断丰富的国际教育实践中得到传承，成为美国联邦政府积极介入高等教育国际化发展的重要动因。

（三）广泛吸纳国际精英，为未来发展积攒经济和人才资本

作为20世纪中期以来全球国际学生的最大输入国，国际教育已然发展为美国财政收入和科技创新的重要战略资产。一方面，庞大的留学生群体为美国创造了巨大的消费性盈利和潜在的商业利益，根据美国国际教育工作者协会（NAFSA）最新经济分析显示，2018—2019 学年在美学习的国际学生带来的直接经济贡献高达470亿美元，支持了超过45.8万个就业岗位，这也使得教育成为美国第五大出口产品，影响着国民经济的可持续发展［7］。另一方面，来自世界各地的国际精英通过科研创新、专业合作为美国在学术研究和科技创新领域的卓越地位做出了不可估量的贡献。更为重要的是，毕业后留在美国工作的国际学生、研究人员，尤其是来自STEM领域的专业人才，利用其跨文化视角、语言及专业技能促进科技创新，创造就业机会，为美国经济和科技的持久健康发展提供着源源不断的人才动能。美国基金会2019年的一份报告显示，美国价值超过10亿美元的初创公司中，近25%的创始人是作为国际学生来到美国［8］。高等教育国际市场潜在的战略价值极大地吸引着联邦政府对高等教育国际化的持续介入和政策支持，为国际学生和学者营造受欢迎的留学环境也成为联邦政府未来的行动方向。

二、21世纪美国联邦政府推进高等教育国际化的战略举措

为了更好地探索21世纪联邦政府推进高等教育国际化发展的战略规划和政策努力，笔者采取“政策”的外延式内涵界定，以具体政策意图与国际化发展密切相关为基准收集政策文本，共收集自2000年以来、由联邦政府发起的政策设计98项。依据简·奈特（Jane Knight）的高等教育国际化形式分类标准［9］，以政策主题为观测轴，可以发现联邦政府的政策注意力集中分布于4个维度——国际学生招生、学生海外留学、在地国际化及高等教育机构国际合作，形塑了四维一体的高等教育国际化战略体系，在多重维度下构筑起了多元化的实践样态。

（一）以签证与移民政策为抓手广泛吸引国际学生

作为最大的国际学生流入国，吸纳全球精英学生，始终是联邦政府政策设计的关注焦点。进入21世纪以来，联邦政府通过调整签证与移民政策，形成了规范化的国际学生招生机制，持续开拓全球留学市场，广泛吸纳精英人才。受“9·11”事件的影响，在经历了短暂的紧缩性签证政策造成的留学生人数持续下滑威胁后，联邦政府相继出台了一系列开放性签证与移民政策。联邦政府以2006年签发的《移民综合改革法案》为支撑，在2008—2012年间推出并不断扩大STEM领域学位清单，降低攻读STEM领域高级学位国际学生的工作签证、绿卡配置的上限限制，赋予学位清单内国际学生24个月的“可选择性实践培训”［10］（简称OPT，指针对持有F-1签证的学生在完成学业前或完成学业后可以申请的与主要学习领域直接相关的临时就业授权）。特朗普上台前，联邦政府持续开放的签证与移民改革计划造就了2006学年至2016学年间国际学生逐年递增地入美留学的态势［11］，稳固了美国在国际留学市场中的霸主地位，于2016学年实现了国际学生总数达至100万的跨越性突破［12］。与此同时，包容性的政策环境激起了毕业生留美创业、就业的热潮，成为引领美国经济和社会发展的重要力量。而自2017学年起，留学生新生的连续负增长恶果也证实了特朗普上台后，以《改革美国移民制度强化就业法案》的推出为起始，连续推行的以提高签证申请者的学位要求、优先录取优势学科申请者为手段的紧缩性H-1B工作签证（“H-1B签证”指美国的工作申请签证，允许美国雇主临时雇用从事特殊职业的外国工人，签发数量受制于法律规定，申请人有一定的学位要求，是国际学生常用的绿卡申请通道）改革，以及力度逐年递增的签证限制等排外性政策立场对国际学生招生的消极影响。针对疫情及前任政府的有害措施所造成的国际学生招生危机，拜登政府执政伊始就通过颁发《国际教育联合声明》等表明了国家对推进国际学生签证、移民政策改革等的积极立场，通过逐步放宽F-1签证限制范围、加快恢复世界各国领事馆F-1签证审核、简化F-1签证面试程序、增加OPT工作授权的处理速度及工作数量等措施［13］，国际学生招生的低迷态势得以稳中回暖。根据美国国际交流协会（IIE）对559所美国高等教育机构的调查报告《2022年春季国际教育交流快照》的最新数据显示，参与调查的65%的高校表示2022年春季学期国际学生提交的学位学习申请显著增加，且55%的机构表示国际学生线下学习参与比率恢复至100%［14］。

（二）以多元奖学金项目为依托促进高校学生海外留学

鼓励本国高校学生的海外留学，被联邦政府视为培育学生全球胜任力的重要举措。近20年间，联邦政府通过广泛程度地组织奖学金赞助项目带动了学生群体大规模的出境学习。21世纪以来联邦政府通过下属的教育和文化事务局（ECA）设置并持续赞助了20余项留学项目，而其中持续时间较长、影响较为深远的留学旗舰项目主要包括富布赖特计划（Fulbright Program）和本杰明-A-吉尔曼国际奖学金计划（Benjamin A. Gilman International Scholarship Program）等。

富布赖特计划下设多个高校学生留学项目。其中，“富布赖特学生项目”［15］支持即将毕业的美国大学生、研究生等前往140多个国家学习、研究或教授英语；“富布赖特英语教学助理计划”安排刚毕业的大学生在75个国家或地区的中小学或大学担任英语教学助理，且资助学生个人的学习计划；“富布赖特-海斯博士论文海外研究项目”为从事“非西方的外语和地区研究”的美国全日制博士生提供技术指导和资助。随着联邦政府对学生留学项目投入的不断增加，项目规模得以扩充，更多来自非传统背景的学生也有机会参与其中，促进了海外留学群体结构的多样性发展。包容性、多样性的发展优势也使得其影响力日益扩大，发展为引领美国学生海外留学的旗舰项目［16］。