我国中小学教师减负政策的执行阻滞与推进策略

［摘 要］中小学教师减负政策的有效执行是厘清教师职业权责、保障教师身心健康，并为其营造良好教育教学环境的重要前提。基于史密斯政策执行模型，从政策本体、执行机构、目标群体和政策环境等4个维度系统探讨我国中小学教师减负政策的执行过程。当前我国中小学教师减负政策在执行过程中存在着政策本体内在限制延缓执行进程、执行机构动力不足制约执行效率、目标群体认同危机消解执行动力，以及社会传统文化惯习削弱执行力度的现实阻滞。为达到政策执行的理想效果，未来应探索优化政策体系设计，引领教师减负政策的行动方向；明晰执行机构权责，完善教师减负政策的协同机制；提升目标群体认同，拓展教师减负政策的参与路径；重塑社会生态环境，构建教师减负政策的文化支持。

［关键词］中小学教师减负政策；史密斯政策执行模型；政策执行效率；协同机制；文化支持

［中图分类号］G451 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-5843（2023）05-0053-07

［DOI］10.13980/j.cnki.xdjykx.2023.05.008

一、问题的提出

教师是教育教学任务的主要承担者，减轻教师不必要的工作负担，为其营造安心、静心、舒心的从教环境，是实现教育高质量发展的基础。我国中小学教师负担过重问题一直以来备受关注，却始终未能得到有效解决。很多教师仍然承担着繁重的额外工作责任和压力，面临工作负担激增、职业角色泛化、本职功能偏移与权责边界模糊等现实困境^［1］，这些情况引发了较为严重的教师流失、职业倦怠以及教育教学质量下滑等现象。2018年1月，国务院发布《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，提出要完善相关政策、防止形式主义干扰正常教学秩序，为新时代教师减负工作奠定了政策基础。2019年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅进一步印发了《关于减轻中小学教师负担进一步营造教育教学良好环境的若干意见》，针对我国教师的4类不合理工作负担——督查检查评比考核类、社会事务类、报表填写类，以及抽调借用和无关培训类，提出了减负要求。随后各省市相继颁布教师减负清单予以响应，教师减负政策的纲领指南及行动路线日益清晰。但随着国家一系列基础教育改革重大政策的出台，中小学教师减负实践面临着愈加复杂的政策执行环境。如何科学合理且有效地减轻教师工作负担，扭转教师职业负担的失度困境，从而为中小学教师营造和谐的教书育人环境，成为我国教师减负政策制定与实施必须直面的现实问题。

学界基于不同理论视角对中小学教师减负政策执行问题进行了探索性分析。例如，葛新斌从博弈论视角出发，认为教师减负政策下教师与家长、政策执行部门之间的博弈关系是导致减负政策难以达成的重要原因^［2］。李祥从权利保护视角对中小学教师减负政策的价值进行分析，发现政策执行过程中出现了忽视教师职业发展负担的问题^［3］。王厚红基于政策文本分析的视角，指出地方政府在推进中小学教师减负政策执行过程中存在着被动执行中央政策的现象^［4］。已有研究虽已从不同视角对中小学教师减负政策执行进行了一定的探讨，但多关注省域地方性政策的内容及其执行问题，且过于聚焦政策执行过程中的某一具体方面原因，缺乏从动态复杂的政策执行整体视域全面剖析影响我国中小学教师减负政策执行深层机理的研究。鉴于此，本研究基于史密斯的政策执行模型，系统探讨与综合分析制约我国中小学教师减负政策执行的整体性多重因素，还原政策执行过程中的复杂生态，精确定位教师减负政策有效执行的现实阻滞，从而推进我国中小学教师减负政策的有效执行。

二、理论视角与分析框架

（一）史密斯政策执行模型

政策的生命在于执行，政策目标唯有通过政策执行才能实现，政策执行过程受到多种复杂因素的共同影响。美国政策学者史密斯（B.T.Smith）基于政策执行问题的复杂性和政策执行过程的多因素制约，构建了政策执行过程的理论模型。史密斯认为，政策执行过程中最基本的关键要素可归结为4类：一是政策本体，指教育决策者为了实现政策目标而制定的具有合理性、科学性、可执行性的政策文本，包括政策类型、适用范围等要素。二是执行机构，主要包括政策机关以及政策执行的具体部门，涉及政策执行的权力结构、执行机制、资源配置等。三是目标群体，即政策执行的对象，包括其对政策执行的认可程度、既有经验、配合情况等。四是政策环境，指能够影响政策执行的所有外部因素的总和，包括政治、经济、文化、法治等要素。这4个要素之间相互作用，构成了自上而下完整的政策执行研究模式^［5］。在政策执行过程中，4类因素间可能会产生冲突，进而形成执行过程中的紧张关系。但这种紧张关系可以通过执行机制的及时直接回应和“建制回应”进行处理和调节，转化为政策优化的契机，从而使政策执行过程更加顺畅。

（二）理论分析框架的建构

打开政策执行的“黑箱”，必须借助成熟的政策执行模型。聚焦学界公共政策执行研究议题，史密斯政策执行模型被诸多研究证实具有较强的可行性与解释力。史密斯政策执行模型涵盖执行过程中涉及的政策文本、执行机构、目标群体、政策环境等方面，能够较好聚焦政策执行现实情境、厘清政策执行相关主体，并剖析执行过程内在逻辑，对系统探讨我国中小学教师减负政策执行过程具有较强的适切性。鉴于此，笔者基于史密斯政策执行模型构建了我国中小学教师减负政策执行分析框架（图1），通过深度分析政策文本的规划设计、执行机构的行动选择、目标群体的价值态度以及政策环境的关涉现况，透过政策表象挖掘中小学教师减负政策执行难见成效的深层次原因，以期为中小学教师减负政策的长效深入推进提供科学建议。

三、我国中小学教师减负政策的执行阻滞

政策执行是政策方案被采纳后，执行主体将政策方案转变为现实的过程，即政策目标得以实现的过程。当前，中小学教师减负工作已被提上政府工作日程，但教师负担形成的综合性、复杂性、长期性^［6］致使其执行任重而道远。只有准确定位政策执行过程中的各种影响因素，才能有效改进和完善政策，使其向着政策目标的指向发展。

（一）政策的本体内在限制延缓了执行进程

政策文本是政策执行的基础，在政策实施过程中具有至关重要的作用。我国中小学教师减负政策文本的科学性是政策有效执行的保障，减负效果在一定程度上取决于政策本身的质量和水平。就具体实践而言，随着中小学教师减负政策的广泛布局和全面推进，政策本体内在限制性因素的负面影响也逐渐显现。

1.政策体系设计缺乏有效衔接。国家与地方政策衔接不协调是导致地方政策执行注意力分散的重要原因。就现有减负政策体系而言，国家层面的中小学教师减负政策文本倡导的减负理念，主要依靠地方出台的具体政策实践得以落地。鉴于政策执行的多样化特点，国家赋予地方一定的政策自主权，旨在贯彻“因地制宜”的政策执行方式，却无形之中导致地方中小学教师减负政策文本呈淡化、弱化国家政策理念的现象，甚至出现与理想化政策相脱节的情况。具体而言，中央层面中小学教师减负政策的核心要义是“让教师全身心投入教书育人工作”，而地方政府颁布的文本中较少将教师减负纳入教师队伍建设的总体规划，中小学教师减负政策尚未被纳入诸多核心相关政策体系之中统筹。各地出台的中小学教师减负清单内容处于并列、平行的状态，并未划分优先级与紧迫程度，不利于突出政策执行重点，分散了优先发展方向，阻滞了中小学教师减负进程。

2.政策工具组合配置功能有限。笔者对国家和地方出台的中小学教师减负政策文本中政策工具的使用情况统计显示，我国中小学教师减负政策文本中存在政策工具组合失衡的问题。具体而言，权威型工具使用次数最多，多以“严禁”“不准”等命令性话语呈现，甚至有地方减负政策文本中通篇使用权威工具^［7］，能力建设工具、激励工具配置普遍不高，系统变革工具使用频率最低。事实上，我国中小学教师减负总体仍处于探索阶段，尚未建立起一套可以全面推广的成熟模式，加之区域经济发展不平衡，各地推进政策执行的进度也存在差异，因而早期由政府主导推动十分必要。然而，这也导致了当前我国中小学教师减负政策工具使用过于单一，且过度倚重权威工具，未能通过激励工具激发政策执行主体在政策推行过程中的积极性，也未科学配置系统变革工具优化政策的执行机制与实施环境，缺乏对政策工具使用的合理组合，易出现中小学教师减负政策执行僵化问题。

（二）执行机构动力不足制约了执行效率

政策执行机构是政策内容的具体实践者，政策的有效落实有赖于各级执行机构按照政策要求推进执行进程，政策执行效果则很大程度受地方政府和各级单位执行能力的影响。中央政府颁布中小学教师减负政策后，地方政府依令而行，但由于功利化倾向、协同执行方式不佳等原因，政策执行过程中容易出现偏差，对政策执行效率产生了一定影响。

1.地方政府执行的功利化倾向。地方政府追求政绩与落实中小学教师减负政策之间的利益冲突，深刻影响政策执行。深入推进中小学教师减负政策是地方政府的重要职责，而高升学率是地方教育行政部门政绩考核的关键性指标。公共选择理论认为，政府及其教育行政部门同样是追求自我利益最大化的理性“经济人”^［8］。在当前教育评价体系尚未健全的政策环境下，升学率、名校录取率等量化指标成为地方教育行政部门政绩考核的依据，而教师教学水平往往被认为是学校升学率的保障，使得学校及教师一定程度上被升学率主导。突出表现在“双减”政策出台后，政府全面取缔了学生课外学科培训，但在竞争性评价的指挥棒作用下，各地各校均难脱离“升学率”的考核标准。为了达到政绩考核效果的最优化，地方教育行政部门施压学校教育“主阵地”，对作业设计、课后服务等提出更高要求^［9］。在此过程中，往往通过“教师增负”实现教育体系中的纳什平衡^［10］，中小学教师工作时长和工作量都显著增加，沦为政策末梢的压力承受者，教师减负出现不减反增的怪象。

2.部门协同参与机制尚未建立。重大公共政策执行需要多部门协同配合，而各部门的协同执行效率则是政策目标实现的基础。目前，我国中小学教师减负政策的执行机制尚不健全，执行机构间多部门协同执行受阻。我国中小学教师减负政策的执行机构主要是教育主管部门，同时需财政部门、税务部门的密切配合，以获得财政、税收等诸多方面的经济支持。从政策颁布主体来看，地方性中小学教师减负政策一般由省级党委办公厅和政府办公厅发布，但辽宁、重庆等地仍由教育主管部门颁发。在我国政治权威资源分配过程中，分管教育工作的省级政府领导在政府权力序列排名中处于后半段，显著低于涉及税务和财政部门的分管领导排名^［11］。因而，中小学教师减负政策如仅由教育主管部门颁布，则难以有效统筹联合政府诸多部门资源，削弱了中小学教师减负行动能力。从地方政策具体要求来看，各级党委和政府一般作为中小学教师减负政策执行的直接责任单位，并被明确要求“对具体事务进行完善与细化”，但对执行具体事务的部门未做明确规定，尤其对各执行部门的权责义务、部门间的协同机制语焉不详。多元主体合作共治机制的缺失，极大地制约了我国中小学教师减负政策执行效率。

（三）目标群体认同危机消解执行动力

政策目标群体对政策的接受和认同程度，直接决定了该项政策能否有效执行。中小学校是教师减负政策执行的目标机构，教师则是核心目标群体。在政策执行过程中，不同类型的目标群体对中小学教师减负政策的了解、认同和积极回应，为政策执行提供不竭的动力。反之，学校层面的不作为以及教师对政策的认同危机则会影响政策执行的配合度，从而消解政策执行动力。