义务教育教师交流轮岗政策实施的困境审视与路径优化

［摘 要］实现城乡教育一体化以推动义务教育的优质均衡发展，难点在于深化乡村地区的教育改革，其中城乡师资配置不均衡不充分已成为当前着重关注并亟须解决的现实问题。教师的交流轮岗，有利于促进教师的专业发展，保持组织场域的教学活力，但随着政策的纵深推进，政府、学校、教师等政策推动者之间存在着利益诉求协调困境。基于此，从中央政府——强化利益表达与协商的多维性政策设计、地方政府——借力乡村振兴为教师“留得住”的利益保障兜底、学校——营造“能动、想动、持续动”的场域生态、教师——注重自身内生韧性的培植与环境适应性的培养等4个维度，为当前教师交流轮岗的路径优化提供可能的建议与参考。

［关键词］教师交流轮岗；师资均衡配置；优质均衡；教育改革

［中图分类号］G625 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-5843（2023）05-0069-08

［DOI］10.13980/j.cnki.xdjykx.2023.05.010

影响教学质量提高与教育发展的核心要素之一是师资力量。教师交流轮岗作为一项促进城乡教育融合发展的重大举措，是指为了促进师资合理且优化的配置，由县级教育行政部门与其他部门协同推进的，教师在城镇与乡村、优质校与薄弱校之间进行有序流动的政策，是一次政策规约下的教师集体行动、学校协调下的师资配置、教师参与下的专业知识共享的综合性改革。

早在1996年，我国就提出了“教师定期交流”的基本思想。到2014年，教育部等三部门联合颁发的《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》为教师交流轮岗提供了新的政策语境，首次提及通过“县管校聘”的举措破除教师流动管理中的体制障碍，明确表示“用3至5年时间实现县（区）域内校长教师交流轮岗的制度化、常态化，率先实现县（区）域内校长教师资源均衡配置”，进而盘活城乡师资存量^［1］。此后，“县管校聘”多次出现在国家政策中，对教师激励保障、编制配置、存量调整等问题作了更为细致的规定。各地也相继协同推进教师交流轮岗与“县管校聘”改革，着力为教育基础薄弱的地区注入更多的生机与活力，这在一定程度上基本解决了乡村教师数量匮乏的问题。广东省为加强教师统筹管理与建立县域内城乡教师流动的刚性约束机制，于2017年出台了《关于推进中小学教师“县管校聘”改革的指导意见》，明确了县域内每年义务教育阶段教师城乡交流人数占教师总数的比例不得低于5%^［2］。截至2018年10月31日，广东省已有79个县（市、区）出台了具有地域特色的实施办法，其中韶关市通过“校内聘任”“跨校竞聘”“组织调剂”等方式鼓励教师向乡村学校、薄弱学校的有序流动^［3］，有效解决了城市教师“调剂难”、乡村学校“缺教师”“超编”等师资结构性矛盾突出问题。2022年教育部联合八部门出台的《新时代基础教育强师计划》，进一步明确“深入推进‘县管校聘’改革”，将“重点加强城镇优秀教师、校长向乡村学校、薄弱学校流动”作为配置高质量专业化的乡村师资、构建高位均衡的义务教育服务体系的重要举措，并指出到2035年，通过合理分布教师队伍等方式以基本满足义务教育发展需求^［4］。二次分配形式的教师交流轮岗的确使乡村教师资源的配置结构得到优化，这亦是不断缩小城乡教育差距的关键之举。但值得注意的是，随着教师交流轮岗政策的纵深推进，在一些地方，政策成为管理者假公济私、惩罚刺头教师，维护学校利益、遣散能力薄弱教师，捏“软柿子”、指派老实教师的具体实践^［5］，继而使教师交流轮岗的政策执行陷入失真的尴尬境地。

从既有研究来看，当前学术界针对教师交流轮岗的研究大致可归为以下几种类型：教师交流轮岗政策改善型研究、教师交流轮岗实践问题探索型研究和国外教师流动经验借鉴型研究^［6］。有学者从能量理论视域^［7］、政策工具^［8］来宏观分析教师交流轮岗政策；有学者基于推拉理论视域^［9］分析教师参与流动的意愿，借用陌生人社会学理论^［10］分析轮岗教师的身份建构，或通过实证研究^［11］论证工资待遇与教师“留得住”的关系；也有学者基于法律演化的视角^［12］对日本中小学教师流动的政策体系进行研究。概括来说，研究内容更多是从宏观层面围绕政策的顶层设计以及政策落地所涉及的问题进行阐述、分析，而聚焦到教师交流轮岗中各利益主体的深入研究是有所缺乏的，忽略了学校和教师的利益补偿与流动诉求，在构建教师交流轮岗分析模型的理论与方法上亦陷入了同质化境地。由此，本研究从政府政策规约、学校场域生态、制度保障等方面审视教师交流轮岗政策执行中所涉及利益主体的博弈困境，有助于在充分考虑与平衡协调政策利益相关者现实诉求的同时，促进教师流动改革往健康、持续的方向发展，以期为当前教师交流轮岗的路径优化提供可能的建议与参考。

一、教师交流轮岗政策实施必要性的人才流动理论阐释

（一）人才流动理论

人才流动概念源于管理学，指的是基于社会分工逐渐细化的发展背景下，人才在场域之间流动、组织部门之间变动，或是个体工作状态发生变化的一种现象。当前人才流动理论的研究更多是针对个体层面与组织层面，其中具有代表性的是库克的创造力曲线理论与卡兹的组织寿命理论，它们从个体创造力的激发和组织活力的保持两个角度进行分析，结合数据与曲线图有力地论证了人才流动的必要性。

库克以进入社会工作的研究生为研究对象，对他们的创造力发挥情况进行数据统计，并描绘出一条曲线，被称之为库克创造力曲线。该理论指出，个体在某个场域中，其创造力会随着工作年限的增长而发生变化，并存在最佳的时间段。前期的创造力是呈现一个不断增长的态势，当到达顶峰点之后，逐渐衰减而达到固定值，若环境创设与内容仍然保持稳定，个体的创造力会急剧地下降。这说明，人才需要在不断地流动中激发与保持自身创造力，并找到最适合才能发挥的组织场域。

卡兹的组织寿命曲线表明，一个稳定组织的最佳产出时间段是1.5至5年。超过5年，组织的产出模式会因为个体的思维定势而陷入固化境地，组织内部的认知交流效率亦会降低且出现同质化现象，活力逐渐弱化；而低于1.5年时，由于个体之间的熟悉度、默契度不高，沟通不顺畅，会导致组织总体的创造力受到限制。那么，通过人才流动，以输入外界活力的方式有助于在组织内部引发鲶鱼效应。鲶鱼效应指的是通过引入强者，使弱者变强的一种效应。新加入组织的竞争者，一方面能够唤醒内部人员的危机意识而改进自身的工作方式，另一方面能够刺激组织活跃度的提高，积极与外界产生联系。

（二）教师交流轮岗实施必要性的人才流动理论阐释

人力流动理论从如何有效地发挥人的创造力，以及如何保持组织活力两个方面论证了人才流动的必要性。教师交流轮岗是教师流动的一种方式，属于人才流动的范畴，其合理流动的过程是教师人力资源与专业资本实现配置式、发展式均衡的关键环节，亦是满足教育迈向优质均衡新台阶的需要。若将人力流动理论引申至教育领域来阐释教师交流轮岗的实施，其必要性主要体现在促进教师专业发展，以及保持地方、学校等组织场域教学活力两个方面。

教师交流轮岗是促进教师专业发展的有力举措。城乡教育均衡发展的结构性需要与教师功利发展的个体性需要之间的关系不是非此即彼的，仅侧重某一方既不利于预期政策目标的实现，也不利于满足教师自身的需求。解决问题的关键就在于有效平衡结构与个体间的利益冲突，从而实现城乡教育均衡发展与教师内在充实的双赢。其中，从教师专业发展的促进来反思结构与个体之间的冲突整合，更为符合当前的教育现实具象。另外，规定教师每2—4年就必须在校际间进行交流轮岗的韩国教师定期流动制度，为韩国避免师资配置失衡以及教师专业能力提升都提供了强有力的保障^［13］。可见，教师的交流轮岗，不仅能推动轮岗与非轮岗教师的专业成长，有效提高专业精神品质、专业知识与技能^［14］，而且在不损害轮岗教师自身创造力的前提下，对于乡村学校与薄弱学校的教师素质有较强的正向效应，进而优化教师资源的配置。因此，从促进教师专业发展与发挥教学创造力的角度出发，有序且定期的交流轮岗是非常有必要的。教师素质需要在一定工作年限后，到新的场域或在发生变化的环境创设下得以提升，以克服职业倦怠和突破专业发展的瓶颈。

教师交流轮岗是保持组织场域教学活力的重要抓手。“县管校聘”管理体制改革前，学校与教师之间是“铁饭碗”式的绑定关系，单位情结的存在让教师对学校有着强烈的身份归属感、岗位依赖感与教学稳定感，竞争机制的缺失也就在一定程度上限制了教师的内在动力与学校场域的教学热情。而随着以岗位聘任为形式的教师交流轮岗制度的出现，除了能唤醒教师个人忧患与竞争意识外，还能优化组织场域的师资配置。此外，强调“城镇学校、优质学校的交流轮岗教师占县域所有交流轮岗教师的比例不低于10%，骨干教师的占比不能低于20%”“构建优质均衡的基本公共教育服务体系”等，意味着教师交流轮岗制度更为关注轮岗教师的教学能量是否得以有效发挥，以及组织场域中教学质量是否得以提升^［15］。输出优秀师资的“流出校”实际上是另一层面的“流入校”，先进的教学方式与教育改革理念会伴随着骨干教师的输入，在组织场域中沉淀、积聚，并在教育共同体中产生辐射作用，推动乡村学校与薄弱学校、教师个人的自我更新，激发持续的教育变革动力。总而言之，教师的交流轮岗以教师的教学能量发挥作为着力点，为地方教育融合的发展注入新动能，成为组织场域保持教学活力的重要抓手。

二、义务教育教师交流轮岗的困境审视

教师交流轮岗是促进教师专业发展的有力举措，其政策执行场域是由政府、地方、教师等政策推动者的利益表达位置构成的，而各利益主体的位置却是由其所拥有的权利资本所决定。然而，许多实证研究表明，教师交流轮岗政策失真^［16］、教师轮岗意愿与政策初衷相背离^［17］。而教师交流轮岗政策有效落实的关键在于附着在轮岗教师身上的“教师素质”在“流入校”中得以发挥，其发挥又有赖于政府政策规约、学校场域生态、制度保障以及教师主体能动性之间的闭环拉力。基于此，本研究通过以下4个方面来审视教师交流轮岗的实施困境。

（一）政策规约不完善，利益表达与协商失衡

“分权—合作制”模式下，中央政府对教师交流轮岗的工作目标、流动要求、管理改革、激励保障机制、责任主体等多方面进行原则性把握；地方政府则是依据中央政府的总体纲要制定具有地方特色的教师交流轮岗政策，将政策价值、保障机制、条件创设、流动样态等联动起来，激励区域内教师进行有序流动。但在深入分析教师交流轮岗政策文本内容与政策执行的实证研究后，足以发现教师交流轮岗的政策文本与现实场域的契合度较低^［18］，具体表现为宏观目标与本土资源供给适切性不高、激励保障设计脱离教师利益诉求、轮岗规则的制定与场域生态脱嵌等方面，继而导致了师资均衡目标“不可及”、轮岗教师“不想动”、激励效果差强人意等问题。

首先，中央政府基于国家战略需要去考虑如何促进城乡教育的优质均衡来拟定教师交流轮岗政策，由于各地方的教育现状有所不同，在微观层面容易忽视相关群体的利益补偿与流动诉求，其政策工具的定位容易出现片面化的价值倾向，难以协调整体师资均衡与教育水平提高两者的关系。相较之下，地方政府出于区域教学水平、重点学校的建设因素的考虑，以及相伴而生的路径依赖式的教育改革方式^［19］，会为地区赢得更多的教育资源和社会竞争成本而陷入难以选派出优质且符合轮岗条件教师的困境，大多县域出台的文件仍没有具体的执行细则，各部门之间的沟通协同机制亦遭遇壁垒。因此，对于教师交流轮岗中涉及的工资、编制、身份认同等配套要求可能会名存实亡，学校层面的监督体系和问责体系更是难以落实，以致实然层面的效果甚微。