新时代县域内义务教育的重组

[摘 要]学区化办学是推动县域内义务教育重组的重要路径，也是促进县域义务教育均衡发展的迫切需要。山东省M县通过学区化办学改革，实现了学区内管理模式一体化、资源供给一体化、生源配置一体化，为县域内义务教育发展积累了宝贵经验。但学区化办学也面临着组织边界意识与共建共享理念脱节、学区同质化建设与各校特色发展相悖、具体协作办学与整体制度体系不符等现实困境。深入推动县域内义务教育变革，需要重构组织边界，激发学区化办学内在动力;尊重异质合作，促进学区化办学特色发展;完善规章制度，保障学区化办学高效运行。

[关键词]新时代;县域教育重组;学区化办学

[中图分类号]G471 [文献标识码]A [文章编号]1005-5843（2022）01-0036-06

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2022.01.006

中国特色社会主义进入新时代，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾成为我国社会的主要矛盾，其中城乡教育发展不均衡是主要矛盾的表现之一。县域是城乡的关键节点，县域义务教育均衡发展是实现教育现代化的重要标志，也是满足人民群众接受优质教育需求的重要任务。伴随城镇化进程的加快，县域义务教育资源分布与学龄人口流动之间的矛盾日渐凸显，推动县域内义务教育的重组成为保证学龄人口接受公平而有质量教育的应有之义。2017年，《关于深化教育体制机制改革的意见》提出，“改进管理模式，试行学区化管理，探索集团化办学，采取委托管理、强校带弱校、学校联盟、九年一贯制等灵活多样的办学形式。”学区化办学成为新时代推动县域内义务教育重组的重要途径。基于此，本文以山东省M县学区化办学为切入点，分析学区化办学在带动县域内教育重组方面的实践，以期拓宽县域教育办学路径，实现基础教育的优质、均衡发展。

一、M县义务教育重组的背景与措施

自古以来，县都是中国最为重要的治理单元，早在《史记》中就有“县集而郡，郡集而天下，郡县治”。“以县为主”的教育管理体制更是决定了政府要统筹县域教育，以保证县域内教育资源的稳定供给和均衡分配。M县是山东省基础教育改革的试点地区，2016年正式开始义务教育的重组，在乡镇和城区分别开展学区化办学，试图建立多元治理、共同发展、整体推进的现代化教育治理体系。

（一）M县义务教育重组的背景

M县是沂蒙精神的重要发源地，总面积1 605平方公里，下辖10个乡镇，366个行政村，是典型的山区和老区。伴随城镇化战略的持续推进及农村家长对优质教育资源的追求，越来越多的农村学生转学至县城学校，出现“乡镇学生不足，城里学生爆满”的现象。乡镇生源持续流失，城区教育资源供需矛盾突出，导致县域内义务教育质量逐渐下降，教育公平难以保障。

1.乡镇学校陷入生源流失、师资发展失衡的困境。学校布局调整以前，M县460多个教学点分布在1 600平方公里的农村，学校布局分散，办学条件较差。据此，2006年该县颁布《关于推进农村标准化学校建设意见》，结合学校布局调整、教舍改造、教育资源优化配置等方面，在每个乡镇建立起一所容纳约1 500名学生的中心小学，使乡镇范围内三至六年级的学生集中到该校就读。自农村标准化学校建设以来，乡镇中心小学的硬件设施特别是校舍建设得到明显改善。但辖区内学生集中到中心小学就读，导致中心小学班额增多，原有的师资队伍难以满足教学需求，师资力量短缺、教师队伍学科结构性失衡成为困扰中心小学发展的教育难题。相比乡镇中心小学，乡镇初中教师队伍却严重超编，原因在于初中教师的流失程度远远低于初中生源的流失程度。部分小学生在完成小学学业后开始具备较强的生活自理能力，加之自身及其家长对优质教育资源的渴求，遂选择小学毕业后直接升入城区初中学校，导致乡镇初中生源持续减少。乡镇学校初中生源流失，部分教师被迫去离教学岗位，教师队伍的适度竞争结构被瓦解，教师陷入消极的情绪之中，初中教育陷入“生源流失—教学质量下降—生源持续流失”的恶性循环。

2.城区学校“大班额”“择校热”问题突出。“大班额”“择校热”是困扰M县教育质量提升的重点难题。2016年秋季招生，M县规划城区初一新生新增600人左右，小学一年级新增2 000人左右，2017年小学学位缺口1 700多个，而初中招生从2018年进入高峰期，每年新增600人以上。然而，M县属小学3所，初中2所，原有城区学校远远不能满足现有需求，“大班额”成为困扰该县教育发展的难题。一方面，城区较为宽松的入学政策和农民对子女教育期望由“有学上”到“上好学”的观念转变，促使农村家长竞相将孩子送进县城学校就读，直接导致县城学校生源剧增，出现城区学校的“大班额”现象。另一方面，在县城的中心区，很多学校都是依据多年以前的人口布局和生源状况设立，但是随着中心城区的改造，城区的住房逐渐向高层化、商品化发展，辖区内学龄人口增加，而学校建设未与住房建设相匹配，导致县城中心区学位的供需矛盾突出。家长和学生通过“择校”“择班”等方式聚集到优质学校，优质学校陷入教育资源紧张的困境。相比县城中心区的学校，城郊学校学位虽然相对充足，但由于办学水平较低、空间布局不合理，导致学龄人口集聚和资源分散的矛盾，出现了教育资源的供需错位。

（二）M县义务教育重组的措施

学区化办学是以学区为单位，以实现各校均衡发展为目标，以共享教育资源为基本内容，对各学段学校进行统筹管理，促进学区内教育资源共建共享的新型办学模式。根据不同学段之间的组合，可以将学区化办学划分为同学段学区化办学和跨学段学区化办学。前者是单一学段构成的学区;后者是某一区域内学校的合作办学，如义务教育阶段的小学和初中。针对县域内乡镇教育和城区教育发展失衡的困境，M县在乡镇和城区分别开展了跨学段学区化办学和同学段学区化办学（如表1所示）。

1.组建学区。乡镇建立跨学段学区，各乡镇撤销原中学和中心小学建制，由各乡镇内的幼儿园、小学、初中组建为学区共同体，依托原乡镇中心小学成立乡镇中心学校;城区建立同学段学区，由相邻区域内同一层次的小学组成，并由一所办学水平较高、社会声誉良好的优质学校担任各个学区的中心学校。乡镇和城区的中心学校既是办学主体，也是管理主体，不仅负责中心学校的教育教学工作，还承担着全学区的教育教学工作。

2.改革管理体制。学区化办学“实施一个法人、一套班子、一体化管理”的体制。各学区设一名总校长，总校长由县教育局进行考核与任命，作为法人代表全面负责中心校和学区的管理工作。学区内各成员校分别设一名代理校长，代理校长由县教育局直接任命，但接受所在学区总校长的领导、考核与监督。另外，每个学区下设一套领导班子，在县级教育行政部门授权范围内行使管理职能，负责联合学区目标计划的制订，制订各项制度、细则，优化成员校资源配置，推动成员校之间的交流与合作等工作。

3.明确主要任务。首先，统筹招生培养，以学区为单位，对学区内适龄儿童的入学情况进行排查摸底，保障适龄儿童就近入学，使每所成员校的生源配置均衡化。其次，统筹教师资源，通过联合培养学科带头人、建立名师工作室、共建教学团队等形式，增强学区内教师的交流与合作，实现学区内优秀师资共享，整体提升教师学科技能和专业素养。再次，统筹课程建设，建立跨学段纵向衔接、同学段横向联系的课程改革机制，推进国家课程、地方课程校本化实施。最后，统筹教育资源，推动各学校特色课程、图书馆、功能教室、运动场所等教育教学资源的共建共享。

二、县域义务教育重组的实践经验

M县教育行政部门通过前期调研和试点，瞄准学校间交流合作不畅、资源配置不均衡、学校生源失衡等问题，以构建校际均衡发展的学区共同体为突破口，从打破校际封闭格局、夯实学区发展基础、缓解学生择校压力三个方面部署学区化办学工作，有效地推动了县域内学校教育质量的整体提升。

（一）管理模式一体化，打破校际封闭格局

学区化办学实施以前，各个学校在教育行政部门的统一管理下独立运行，学校间管理人员、教育资源缺乏有效的整合，无法形成教育合力，难以实现教育资源在不同学校之间的共享与流动。同时，多数学校关起门来办学，学校之间甚至产生竞争关系，各学校之间争夺优质教育资源，导致“强者愈强，弱者愈弱”的发展失衡状态[1]。学区化办学则变革了传统的科层制管理结构，弱化权力的等级机构，将原本各自为战的学校整合到学区内，改为教育行政部门—学区—学校的三级管理方式。在学区化办学过程中，教育行政部门不是直接的干预者和安排者，而是学区建设的引导者和服务者;学区拥有较强的自主权，学区管理委员会共同负责制订学区建设的总体规划、工作的联络与开展、教育资源的配置与协调、各项细则的制订与实施等;成员校分管具体工作的人员按照学区计划开展教育教学工作，并将工作中的经验、问题等及时反馈给学区管理委员会，使其不断修正、完善学区管理工作，保障学区的高效运行。此外，学区化管理模式改变以往教育行政部门对学校的直接控制，打破学校的管理界限，可以避免因碎片化管理而造成教育资源的浪费，实现县域内教育资源的协调、优化。

（二）资源供给一体化，夯实学区发展基础

传统校区制模式下，各类教育资源具有明确的物权归属概念，即使存在校际资源共享，也受制于优质教育资源的存量，缺乏深层次的资源整合。学区化办学遵循教育资源供给侧改革的理念，从资源供给的角度入手，努力解决县域内优质教育资源供需矛盾突出的问题，使各校优质教育资源配置更加均衡、合理，进一步夯实学区的发展基础。乡镇跨学段学区化办学可以产生错位资源集聚与资源的多元互补优势。学区管理委员通过发挥组织管理作用，不仅可以在学区内统一教师的选聘、分配等工作，有效地解决乡镇小学教师短缺、初中教师超编的难题，还可以实现校际间多功能教室、运动场地、学校经费的共享和充分交换，提高教育资源的利用率。在城区，同学段学区各成员校的学生年龄、教学内容、教学进度等大致相同，通过开展高品质的教研活动和育人活动，课件与硬件资源共享，使学生和教师获得更高、更广的参与度和受益度。同时，各成员校具有相近的教育环境和资源，存在共同的课程、教学、管理、教师等方面的问题，通过针对共同的问题展开协同探讨，能够提出更灵活、更高效的解决方案。

（三）生源配置一体化，缓解学生择校压力

基础教育阶段的“择校热”问题是一直是教育改革的重点和难点问题。多数家长基于对不同学校办学特色、师资水平、就读成本等的综合考量，希望通过择校使孩子获得优质教育资源，影响了正常的教育教学秩序。同时，由于缺乏有效的利益协调机制，学校也会加入竞相争夺优质教育生源的行列，从而造成不同学校之间的教育生源的非均衡配置。学区化办学能够依托各校优质资源，缩小校际间师资配置、办学设施、校园文化、培养模式等方面的水平差异，打破区域内学校和教师的隐形“分化”，化解家长和学生竞相“择名校”“择名师”的教育焦虑，促使学校生源回归常态。在乡镇，跨学段学区化办学不存在生源竞争关系，只存在生源输送关系。基于对生源质量的共同关心，学区内成员校有更强烈的合作意愿。通过建立生源质量命运共同体，开展一体化的培养设计与合作共享，不仅实现成员校间的合作共赢，还使学生留下良好的心理印象，使其毕业后就近升入本区域内的学校。在城区，同学段学区化办学使各学校的资源归属概念被弱化。学区内的优质教育资源在不同的学校间获得共享，赋予学生在学区内自主选择优质资源的权利，降低学生就近入学的机会成本，满足不同利益主体对教育需求的弹性变化，对缓解“择校热”“择校难”的问题具有重要的意义。

三、县域内义务教育重组的现实困境

学区化办学将传统的“资源一校所有、一校独立办学”的方式转变为“资源多校共享、多校共治办学”的模式，有利于提升薄弱学校的教育教学水平，缓解人民群众对优质教育资源需求的压力，具有很强的现实针对性和积极意义。但是，作为一项改革试验，由于资源归属不一致、资源服务指向有区别，学区化办学在实践过程中也存在一定的隔阂与障碍，必须明确这些问题才能从根本上推动县域内义务教育的重组。

（一）组织边界意识与共建共享理念脱节

组织边界是组织与其他同类组织存在的界限，它使同类组织之间在成员的规章制度、文化观念、行为标准等方面都存在截然不同、泾渭分明的表现形式[2]。组织边界主要表现为物理、心理、社会三个方面。物理边界是由有形的实体构成;心理边界是指帮助群体交流、做出行为以及加深他们对事物的理解的特定术语和符号[3];社会边界是指组织建立的一种持久的社会声誉及影响。个人采取的大多数行动都是通过组织实现的，学校组织受历史、区位、政策等种种因素的影响，彼此之间的边界属性不断被强化，学区内成员受组织边界的影响，共建共享的理念还未完全形成。教师在不同学校人文环境、制度环境的影响下，形成了各具特色的认知、行为方式，且对原学校的办学模式、人际关系等比较熟悉，对原学校充满认同感和归属感，一旦教师调离原学校，则容易对流入学校产生排斥的心理，从而影响工作的积极性、主动性。此外，家长受社会边界的影响，对学区化办学的认可和支持也依然不够。每所学校的升学率、学校管理、教师能力、教学质量等影响着家长的择校观。为使子女接受最优质的教育资源，家长依然存在对学校进行分等排序的心理，以及“择名校”“择名师”的做法，甚至担心并抵触骨干教师流入其他学校，避免影响原学校的办学质量和水平，在一定程度上阻碍了骨干教师的流动，强化学了学区内成员校的不良竞争。