全过程人民民主视域下中小学教职工代表大会制的深化探索

摘      要：全过程人民民主融入基层学校治理具有完善党的领导方式、发展民主办学理念、激发学校办学活力、维护教师根本利益的应用价值，更对中小学教职工代表大会制的基层实践提出了民主主体真实且最大化、民主领域广泛且完整化、民主举措具体且实效化的新要求。从全过程人民民主的视角审视中小学教职工代表大会制的运作及完善，破除其现实困境，需要以协商议事为重要形式，营造学校民主文化氛围；加强“依靠教师办学”的制度保障，提升学校教职工代表大会制的运行规范；以有效解决实际问题为目标，构建可操作性的学校民主过程治理体系；统筹推进民主实效检验，对学校教职工代表大会制的基层实践进行指导监督。

关 键 词：全过程人民民主；教职工代表大会制；基层民主；民主治校

引用格式：翟毅斌.全过程人民民主视域下中小学教职工代表大会制的深化探索.[J].教学与管理，2024（16）：11-15.

全过程人民民主是新时代民主实践发展的中国式表达，党的二十大报告中“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”将“积极发展基层民主”作为其中一节，强调“基层民主是全过程人民民主的重要体现”[1] ，这深刻说明“全过程人民民主”的出场语境根植于基层民主治理实践。全过程人民民主以“民主”为内容，以“全链条、全方位、全覆盖”[2]为特质，将民主由政治领域延伸到了经济、文化等领域，也必然辐射基层学校民主治理。

作为保障教师参与学校民主管理和监督的基本形式，中小学教职工代表大会（以下简称“教代会”）是教师行使民主权利、维护自身权益的组织形式。教代会制度是我国民主政治建设在教育领域得以贯彻推进的制度保证，以使教师“在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”[3]。《教师法》第七条第五款明确规定，教师有权“对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议，通过教职工代表大会或者其他形式，参与学校的民主管理”。《教育法》第三十一条规定：“学校及其他教育机构应当按照国家有关规定，通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，保障教职工参与民主管理和监督。”学校基层民主治理是践行“全过程人民民主”的典型场域，“全过程人民民主”的重大理念为我国中小学教职工代表大会制度建设提供了政策依据。深刻认识全过程人民民主的实践意义，有效落实《学校教职工代表大会规定》（教育部令第32号），完善中小学民主管理制度，是推进学校基层民主建设和学校政治文明建设的重要保障。

一、全过程人民民主融入基层学校治理的时代价值

1.完善党的领导方式

党的领导是发展全过程人民民主的根本保证。《学校教职工代表大会规定》第一章规定：“教职工代表大会在中国共产党学校基层组织的领导下开展工作。”学校坚持党建统揽全局是现实之所需，是保证党的教育方针得以贯彻落实的必然要求。

对于一所学校来说，党组织监督、校长全面负责、教师（通过教代会）参与学校管理，三者缺一不可。党组织是学校的领导核心，其领导是政治方向上、思想路线上的领导，而不是大事小事都包办。在不少学校的管理实践中，校长负责制与教职工代表大会制的关系不协调，一校之长在学校内部往往代表绝对权威。可是，“谁都无法保证民主政治能够把权力交给最聪明的人和最有见识的人”[4]，所以，要优化党的全方位科学领导，就必须坚持用“民主”来自我革命，以保持自身的先进性与纯洁性。“全过程人民民主”是中国共产党领导人民追寻民主、践行民主的创举，据此引导教代会的基层运作，能真正调动广大教职工参与到学校管理中来，推动民主作风建设和现代化学校制度建设，进而优化党的集中统一领导。

2.发展民主办学理念

“民主”一词来自希腊文，意指“人民的统治”，是在古雅典出现的一种小规模政治共同体制度，用于保障多数人利益。民主的实质是治理，两者是同根同源的词语。作为办学理念的民主，更应是具体的制度程序或治理方法。学校民主管理就是把民主所包含的精神内核引入和运用于学校治理过程中。所以，对民主持有什么样的态度，决定了学校践行民主办学的方式和程度。全过程人民民主所展现的是价值理性和工具理性的结合，是要坚持“依靠教师办学”的治校理念，拓展新型民主办学道路，丰富与发展民主办学理念，进而重塑教代会的新时代立意。

人民教师具有“人民性”的底色，“人民性”始终是我们坚持不渝的精神内核和价值导向。全过程人民民主进一步凸显了民主的广泛性和真实性，使得教师在依法治校过程中享有完整参与的民主权利，确保教师始终“在场”。当这样的理念嵌入学校治理的各个方面，能更好地从结构优化、实践创新、体系建设维度协同推动学校民主办学的整体发展，彰显现代化学校治理的中国制度优势，进而孕育符合中国实际、富有中国特色的新型民主办学理念。

3.提高学校治理效能

真正的民主制是现实的人民自己的创作[5]。只有保证教师充分享有民主权利，尊重教师的意志，才能更好地把众人的智慧和力量凝聚到学校变革中来。科恩说：“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策。”[6]凭借广泛凝聚共识、激发教师能动性、画出最大同心圆等优势，切实提升教师参与民主治校的积极性，才能让教师“像石榴籽那样紧紧抱在一起”，召唤教师的创造活力，进而激发学校办学活力。

学校治理体系包括教师民主治理，学校治理能力也包括教师民主治理能力。在穆勒看来，民主不仅作为一种程序方法，而且还是一种提倡通过参与公共事务来培养公民的自治精神和公共精神的制度体系。“民主政治是教育大众的唯一有效方法”[7]，离开全过程人民民主，教师在很多时候便处于被治理地位，沦为“统治阶级中的被统治者”[8]，自然就弱化了学校治理能力。发展“全过程人民民主”一方面可以提高学校治理效能，防止权力垄断；另一方面，提升学校治理的现代化水平，必然要持续推进学校教代会建设，发展学校民主政治。

4.维护教师根本利益

维护教师合法权益是学校践行全过程人民民主理念的归宿。全过程人民民主融入基层学校治理不是说空话，而是具体地、现实地体现到教师对自身利益的实现上来，使教师的合法权益得到实现和不受侵犯，从而赢得民心，体现紧紧“依靠教师办学”的核心理念，孕育教师集体信仰。

正如马克思在《哥达纲领批判》中所说：“‘民主的’这个词在德语里意思是‘人民当权的’。”教师是学校历史的创造者，是学校民主政治建设的参与主体和最大受益者。拓展教师民主权利，拓宽民主渠道，维护教师的主体性是教代会有效运作的保障。能够凝聚起广泛群众力量的民主制度，对于推进教职工代表大会制具有重要价值。发展全过程人民民主不仅可以保证教师在学校治理的各环节享有普遍参与的权利，切实解决事关教师切身利益的问题，也便于教师对学校进行监督，保障教师的知情权，为教师真实地行使民主权利、广泛地参与民主实践奠定了制度基础。

二、全过程人民民主对落实中小学教职工代表大会制的新要求

习近平总书记在党的二十大报告中指出：“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。”[9]全过程人民民主融入基层学校治理既是对以往治理智慧的经验总结，是新时代学校民主治理的发展目标，更对中小学教职工代表大会制度的基层落实提出了新的要求，即在广度上贯穿民主的各个范畴，体现过程“全”的特征，在效度上渗透“真实”“广泛”“管用”，反映教师的价值愿景。

1.民主主体真实且最大化

学校的民主是教师广泛参与的民主，全过程人民民主的“全”，首先“全”在民主主体。全过程人民民主倡导更大程度地汇集民意，凸显民主主体覆盖面的广泛，真正实现“大伙的事情由大伙商量”。这就要求不断扩大群众参与渠道，提高教师实际参与度。只有寻求最大公约数，才能在突出学校民主广泛性的同时，提高民意的代表性程度，使办学决策不再单靠校长个人的智慧，因为“一旦精英不能够代表选民，那么就会导致体制对大众的排斥与遗忘”[10]。

教代会理应凸显民主的广泛性和人民性，如《学校教职工代表大会规定》中提到，“有教职工80人以上的学校，应当建立教职工代表大会制度；不足80人的学校，建立由全体教职工直接参加的教职工大会制度。”在全过程人民民主视域下，教职工代表大会制的推进离不开教师的主体参与，教师具备较强的协商参与意识与参与能力是基本前提，也是基层学校民主办学扎根的重要基础。教师需要而且必须被培养成他们各自工作范围内的领导者，毕竟，教师是民主的受众对象，也是推动学校发展的决定性力量。马克思在《黑格尔法哲学批判》中深刻表达了“民主真正内涵就是人民自己来规定自己”[11]，也就是说，发展学校基层民主是将自治的权利还给教师。萨乔万尼的道德领导理论倡导寻找“领导的替身”；约契在《改善学校管理中的人际关系》中强调“民主首先是一种统治形式，其次是一种社会契约，再次它代表了对人的信任”；保罗·弗莱雷甚至将教师形容为“被压迫者”，主张从人性的角度“解放教师”[12]。20世纪70年代以来，欧美和澳大利亚等国家都曾大规模组织教师参与校本管理改革，如德州模式、芝加哥模式和洛杉矶模式等。欧洲国家陆续出台了教师参与学校管理的相关法律，即使在校长负责制的大环境下，师生、家长和社会人士依然有权参与学校的管理工作，并且参与的形式多样[13]。可见，教育治理的突出特征在于多元主体参与的共同治理，即“共治”[14]。

2.民主领域广泛且完整化

“人民民主是一种全过程的民主”[15]，民意的实现应当贯穿于学校治理实践的全领域，而不应是间歇性、阶段性或仅存在于某个时段的“非全过程民主”。例如，在一些学校教职工代表大会根本就没有形成制度，存在普遍的“民主休眠期”。“我参加工作十年， 教代会只开过两次”“很少有机会参与自身利益相关的学校绩效分配方案的制定和修改”“学校领导常常将一些方案和制度直接通报一下就付诸实施，根本不经教代会讨论通过”……在民主决策和民主管理上，有时候由于决策程序的遮掩，教师对学校的决策后知后觉，学校事务常常是由校长做主，教师话语权孱弱，这就破坏了民主的丰富性和过程性。这种民主过程不全面、不充分的教代会运行状况与全过程人民民主的实践要求相去甚远。

民主不仅仅是一个形式问题，也是一个深浅问题、面积问题。在《黑格尔法哲学批判》中，马克思指出民主制的“每一个环节实际上都只是整体人民的环节”[16]。全过程人民民主弥补了碎片化、分散式的民主缺陷，要求各民主环节须畅通，显现民主参与的完整性，保持时间上的连续性，超越狭隘的民主形态。所以，全过程人民民主对落实教代会制度的要求就是在教代会运作的每一个环节都能够有教师的持续参与，充分保障教师完整地参与民主管理实践，形成完整的制度安排和实践链条，确保教师民主参与内容的“全”。

3.民主举措具体且实效化

如果民主程序在长久的运行中仍结不出众人期待的花果，就会招致教师对民主的悲观和猜忌。目前，教代会制度在可操作性方面缺少明确的职权职责规定和具体有效的问题解决办法。我们发现，教代会能否发挥实质作用常常依赖于校长个人对民主的重视程度，民主观念强的校长领导下的学校教代会所发挥的作用会大一些，反之则不然。很多学校的教代会性质模糊，在实际日常运作中并未发挥其职能，缺乏实质的民主内涵，或认为只要有足够的文本记录、达标的参与人数以及签字确认的程序就实现了民主目标。另外，教职工代表大会闭会期间应由工会组织传达、贯彻教代会精神，督促检查教职工代表大会决议的落实，接受和处理教职工代表大会代表的建议和申诉[17]。可是，在基层实践中学校工会往往处于功能架空的状态，职责认识模糊，执行力比较弱，很少能真正发挥作用来推进学校民主管理，以致教师缺乏有效的参与权和充分的知情权。

民主的形式并不是单一的，“实现民主有多种方式，不可能千篇一律。用单一的标尺衡量世界丰富多彩的政治制度，用单调的眼光审视人类五彩缤纷的政治文明，本身就是不民主的”[18]。更为重要的是，民主的形式与内容相辅相成，民主的内容与效果应高于民主形式，所以实效性问题是导致学校民主受到质疑的焦点。习近平总书记说：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的。”[19]“依靠教师办学”不能空谈，不是单纯喊口号，而是需要具体落实到学校民主生活中去，以有效的民主举措来解决学校管理中的具体问题，确保教师的知情权、监督权等各项民主权利在真真切切的实践中得到落实。在教代会制度的践行过程中，要厘清形式民主与实质民主的根本区别，基于实践效果和教师感受来构建多样的民主形式，使教代会制度真实可感、切实可行。