系统分析模式下我国中小学教师退出政策研究

摘      要 教师退出机制旨在引导不合格、不胜任的教师有序退出一线教学岗位，完善“能进能出”的教师管理体制。以政策系统分析模式为理论框架对我国中小学教师退出政策进行分析，可以深入理解教师退出政策与社会环境之间的互动关系。研究发现：解决学龄儿童减少带来教师过剩问题的需求、优化对不合格教师管理的需求、应对教师队伍结构性紧缺以及缓解教师职业倦怠的需求等多重因素形成了政策的需求性输入;央地协同机制下的双向互动、民众的信任与高质量教育愿景下的共识等因素构成了政策的支持性输入。政策输出呈现以地方政策输出为主、自愿退出与强制退出相结合、国家规范与地方特色有机融合、关注对退出教师的人文关怀等特点。政策反馈主要通过地方政府的实践性反馈、学校作为政策执行者的中间性传递、社会舆论与政府之间的互动来实现。考虑到中小学教师退出政策在输入、输出与反馈方面的特点，未来应进一步优化政策设计，提升政策的民主性和科学性;强化政策执行，宣传与人文关怀双落实;完善法律保障，使教师退出有法可依。

关键词 教师退出机制;中小学教师退出政策;政策系统分析模式;教师队伍建设

引用格式  曾凡婷，张振改.系统分析模式下我国中小学教师退出政策研究[J].教学与管理，2024（34）：7-12.

早在2001年，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》就前瞻性地提出“建立‘能进能出、能上能下’的教师任用新机制”[1]。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》进一步强调“加强教师管理，完善教师退出机制”的重要性[2]。2011年《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》指出，“开展教师资格考试改革和教师资格定期注册试点，建立中小学新任教师公开招聘制度和办法，探索建立教师退出机制”[3]，标志着我国首次以试点形式对教师退出机制进行实践探索。同年，宁夏率先建立教师退出机制[4]，实行教师弹性退休。2013年，全国推行中小学教师定期注册制度，明确规定“定期注册不合格或逾期不注册的教师不得从事教学工作”[5]，“目标是让教师队伍有很好的‘源头活水’，对个别不符合教师要求的老师能够清除出去”[6]。2018年《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》指出，我国教师队伍“准入、招聘、交流、退出等机制还不够完善”[7]，重申建立完善教师退出机制的紧迫性。近年来，《宁波市中小学（幼儿园）教师退出机制实施办法（征求意见稿）》等地方性教师退出政策的出台引发社会热议。从国家顶层规划到地方的实践探索，我国已积累了较为丰富的教师退出经验，但是各地在教师退出的具体实施上仍存在较大争议，政策实施效果与政策目标还有差距。

本研究基于政策系统分析模式，选取中央与地方中小学教师退出相关政策文本共136份（1993年3月-2024年3月），深入剖析政策制定的输入因素，总结政策输出特点，确认政策反馈及其对未来政策的影响;全面揭示退出政策与环境间的动态互动关系，旨在为各级政府优化退出政策提供坚实的理论基础和实践指南。

一、中小学教师退出政策的系统分析框架

政策系统分析模式由美国政治学家戴维·伊斯顿（David Easton）提出。在1965年《政治生活的系统分析》一书中，伊斯顿全面展示了政治系统分析框架。他指出，政治过程是公共政治系统为维持自身运转对环境影响做出一系列反应行为的过程，可以简化为“输入—决策和行动—输出—反馈”的连续活动链条。输入是“集中并反映与政治压力相关的环境中的每件事”[8]，包括需求与支持两方面，作为政策的起因而存在。输出是“政治系统内部的一系列行为对环境所造成的后果”[9]，通过政治系统内部的决策过程，输入就成功地被转换为官方政策、决策和行动等输出[10]。反馈则是输出作用于环境后的信息回流，建立起政策执行与目标之间的紧密联系，为政策的持续改进提供新的输入信息。

本文基于政策系统分析模式构建中小学教师退出政策系统分析框架（如图1）。在此框架中，政治系统被视为一个整体，包括中央与地方两级政治系统，二者相互依存、相互影响。系统输入的需求和支持不仅来自于系统外部，也有来自于系统内部的反馈性输入。中央与地方政治系统作独立的子系统，根据各自对政策问题的深入转换，输出政策成果。这些输出的政策成果在执行过程中会产生新的需求和支持，成为下一轮政策调整的反馈性输入。

从政策系统分析模式的视角对中小学教师退出政策进行整体性分析的优势在于：首先，系统分析强调对政策问题进行全面的分析，以揭示不同影响因素间的复杂互动关系。在政策试点背景下，中央政府制定宏观指导方针，为地方实践探索提供方向性指引。地方的实践情况反馈成为中央调整和优化政策的重要依据。系统分析模式不仅可以揭示中央与地方在教师退出政策制定与执行中的循环往复、相互促进过程，凸显退出政策的动态适应性，同时也为我们深入理解政策的复杂特性提供了理论支撑。其次，系统分析将政策问题的解决视为持续的动态演进过程，关注政策与环境、制定与执行的相互作用，适用于分析较为复杂的长期性政策。完善教师退出机制需长期规划与多方协同，是一个复杂的系统性工程，系统分析有助于明晰政策过程中的需求、支持及新的反馈，为完善政策提供思路。

二、中小学教师退出政策的输入构成

在中小学教师退出政策的制定中，各种因素交织影响。输入作为政策起因，反映着政策背后的需求与支持，构成政策出台与完善的根本性动力。

1.外部环境对退出政策的需求性输入

这里的需求是指个人或团体为满足自身利益向政治系统提出的主张，作为系统运转的原材料而存在。当需求被纳入政治议程，就可能转换为输出。中小学教师退出政策就是应一定需求产生，这些需求促使教师退出被纳入政策议程。

（1）解决学龄儿童减少带来教师过剩问题的需求

近年来我国学龄人口占比不断下降[11]，教师资源面临过剩危机。研究预测，未来我国小学和初中教师资源将由充足或不足转为全面充足状态[12]。预计到2035年，小学教师将过剩149.55万人，初中教师经历先短缺后过剩，到2035年将过剩约37.26万人[13]。教师资源过剩问题若处理不当，将加剧教育资源浪费，破坏教育结构平衡，影响教师队伍稳定。健全教师退出机制，不仅能有效应对教师过剩问题，维持教育系统供需的动态平衡，还能激发教师专业发展动力，推动教师队伍持续向更高水平迈进。长远来看，完善教师退出机制对提升我国教育质量具有重要意义。

（2）优化学校对不合格教师管理的需求

当前不合格教师长期占据教学岗位，形成“劣质师资出不去，优质师资进不来”“富裕学科教师难出，紧缺学科教师难进”[14]。原因有二：一是不合格教师认定难。不合格教师通常包括师德失范、教学能力不足及发生重大教学事故的教师。不少地方政策鼓励学校自主制定教师考核评价方案作为教师退出的重要参考。然而由于教育活动的复杂多变，制定一套科学合理、灵活多样、操作性强的评价标准实属不易。二是实施退出的程序难。公办学校教师编制较为稳定，除非发生重大教学事故，否则学校管理者很难与教师解除聘任关系。受情感、人际关系等非制度性因素干扰，管理者往往也不敢或不愿轻易做出退出的决策。随着学校治理能力现代化的推进，构建合理、合法的教师退出机制，破解对不合格教师的认定和退出难题，成为当务之急。

（3）应对中小学教师队伍结构性紧缺的需求

教师队伍的结构性紧缺指教师编制管理上存在的“总量超编，结构性缺员”[15]，即各地编制管理部门均反映编制充足，学校却面临一线教师短缺的困境。这主要是因为非教学岗位对编制的长期占用，以及产假、病假等造成教师岗位的临时性空缺。招聘代课教师成为解决教师短缺的措施之一，但代课教师与在编教师之间普遍存在“同工不同酬”问题，极大地增强了代课教师流动性，使得这一措施仅能作为权宜之计。缓解教师队伍结构性紧缺的关键在于优化编制资源的配置。教师退出机制能通过清退不合格教师，将编制资源留给一线优秀教师，形成“人编分离、编制回收”[16]，从而推动教师编制的精准调控与高效利用。

（4）缓解教师职业倦怠的需求

不同学段、职称和教龄的教师在职业倦怠上存在显著差异，高学段、中级教师、教龄10年以上的教师更为显著[17]。这些教师教学经验丰富，但受身体状况、家庭生活及外在激励不足等影响，在教学研究的投入逐渐减弱，不少教师存在放弃追求高级职称或“任高级职称岗后出现职业倦态、退居二线等现象”[18]。对教师个人来说，退出机制能对教师形成激励，增加教师职业紧迫感，倒逼其主动要求进步，渡过职业倦怠。对学校来说，退出机制能帮助学校觉察不合格、不胜任教师，针对性地开展教师培训，提升教师队伍整体水平。对于那些难以克服职业倦怠的教师，学校及教育行政部门可提供离岗、转岗或提前退休等多元选择，确保困境教师得到妥善安置，不仅体现了退出政策的人文关怀，还有助于优化教师群体的年龄结构。例如，浙江省武义县、山东省平阴县等就通过待遇保障、培训支持和灵活转岗等措施，有效应对了教师职业倦怠。目前这些实践尚未形成普及效应，教师职业发展难题仍需综合施策，优化教师群体的年龄结构和整体素质可以借助于科学的教师退出机制。

2.外部环境对退出政策的支持性输入

支持汇聚了来自环境的各类资源，为政策目标的实现注入强大动力。系统分析将支持分为以行动进行的显性支持和以态度进行的隐性支持[19]。

（1）显性支持：央地协同机制下的双向互动

显性支持即“倡导或追求某些目标、思想、制度、行为或者个人”[20]，其表现形式往往为组织和个人的具体行动。在中国特有的“属地管理和行政逐级发包的治理模式”[21]下，中央与地方呈现出紧密的协作互动关系。中央政府制定宏观政策，为地方提供指导框架和参照标准，确保教师退出机制在全国范围内的一致性和基本规范。同时，中央将事权下放，鼓励地方创新，以增强政策的适应性和灵活性。地方政府则根据中央的宏观指导，结合本地实际情况确立合理的政策目标，制定体现地方特色的政策内容，并选择适合的政策工具加以实施。这种央地协同的模式不仅可以改善地方教育系统的教师管理问题，还可以通过地方试点验证政策的有效性，为中央层面不断改进退出政策提供宝贵而丰富的实践经验，共同推动我国教师退出机制的完善。

（2）隐性支持：民众信任与高质量教育愿景下的共识推动

隐性支持指“形成某种态度、性情或者是以某个人的名义采取行动的能力等方面的心理取向”[22]，通常表现为一种态度或情绪的保持。在教师退出政策的语境下，隐性支持首先体现在民众对政府治理的深层次信任与依赖上，这种依赖强化了民众和政府之间的联系，为政策的实施营造了良好的外部环境，构成了退出政策的稳固基石。其次，社会对高质量教师队伍的普遍期待构成了隐性支持的另一重要维度。在互联网时代，公众对优秀教师的赞扬和对不合格教师的“零容忍”态度通过媒介平台的广泛传播快速凝聚成一股强大的社会共识，这种共识不仅推动了教师退出政策的完善，也激发了公众对政策实施过程的积极参与和监督。如北京市丰台区通过《关于推进丰台区中小学教师“区管校聘”管理改革工作的若干措施》后，由新浪微博发起的“防止教师躺平 多地探索教师退出机制”话题迅速登上热搜第一。此类讨论不仅加深了公众对教师退出的理解，也让地方政府接收到来自公众的建议、疑惑或不满，促使地方将教师退出机制纳入政策议程，或推动已实施退出政策的地区渐进地进行政策调适。

（3）支持的量度：正向支持、负向反对和中立态度的净值

支持并非都是正向的，也包含负向的声音。在输入因素中需要考虑支持的“量度”，即“一定社会成员、团体的正向支持、负向反对和中立的净值”[23]，以便衡量支持给政策目标所造成的影响。正向支持者是政策的重要推动力，他们期望通过教师退出政策的实施，打破公办教师职业的稳定性，为教师队伍注入新的活力和竞争力。负向反对者的声音同样不容忽视，他们担忧贸然实行教师退出政策带来的负面影响，如损害教师的基本权益、引发教师队伍的不稳定等。中立态度者对政策的判断往往受多种因素影响，包括个人教育背景、职业背景等。在制定教师退出政策时，政策制定者需审视不同立场的声音，深入调研和征求公众意见，确保政策设计既符合教育改革的长远目标，又能兼顾各方利益，使政策得到广泛认同与有效执行。

三、中小学教师退出政策的输出构成