城市新建义务教育学校高质量发展的困境及突破

摘 要 随着我国全面建成小康社会以及新型城镇化水平的日渐提升，义务教育阶段学龄人口大量进城，驱使全国各地城区新建了大量义务教育学校。调研发现，近年来，城市新建学校发展迅速，为推动城市发展发挥了重要基础性作用，但也存在内生动力不足、师资短板明显、学位供给紧张、政策扶持不够的问题。进一步提升城市新建学校办学品质须着力加强政策扶持力、校长领导力、课改推动力、教师发展力、文化创造力五个方面的建设，构建起提升新建学校办学品质的长效机制，促进区域优质教育资源总量持续增加，提升基础教育整体质量。

关 键 词 义务教育 城市新建学校 高质量发展 教育公平

引用格式 贾伟，张坤，贺慧.城市新建义务教育学校高质量发展的困境及突破[J].教学与管理，2023（04）：11-15.

城市新建义务教育学校是我国义务教育学校的重要组成部分，是城市化进程中切实保障适龄儿童少年受教育权的重要载体，在满足人民群众日益增长的美好生活需要发展过程中承担着重大使

命[1]。规划建设好城市新建学校在缓解义务教育“择校冲动”[2]、推进义务教育优质均衡以及促进教育公平[3]等方面发挥着重要作用。近年来，伴随我国新型城镇化的水平日渐提升，大量农村人口和学龄儿童实现向城性流动，城镇人口和学龄儿童不断增多，对优质教育的需求也日益迫切[4]。为了有效缓解义务教育学位供给不足的问题，全国各地城区新增了大量新建学校。在政府高度重视和大力支持下，多数新建学校迅速发展，为推动经济社会发展特别是城市新区开发发挥了重要作用，但在编制配备、队伍建设、资源配置等方面也面临着关键性问题[5]。“十四五”期间，“推动建立与常住人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制，实现教育资源按实际服务人口规模配置，指导各地完善义务教育学位配置标准，保障足够的公办学校学位供给。统筹实施义务教育学校建设的相关项目，加快推进学校标准化建设，全面改善学校办学条件，因地制宜加快城镇学校扩容增位”[6]，是加快推进更高质量、更加公平的教育公共服务的重要任务，因此，如何有效破解新建学校的发展困境，亟待深入研究解决。

一、城市新建学校发展现状

本研究采用立意抽样的方法，选取集大城市、大农村、大山区、大库区为一体的重庆市为取样地，抽取重庆市内8个区县（涵盖主城都市区、城市发展新区、城市功能拓展区3大区域）的27所城市新建义务教育学校，对2334名家长、2065名教师、192名学校干部进行了问卷调查，并到部分学校实地调查访谈。文中所述“城市新建学校”，包含城市（含县城）完全新建学校、扩容迁建学校及合并组建学校等类型。

1.高水平的城镇化促使城市新建学校数量增加

一是需求增长快。重庆市城镇化水平由2010年的53 %上升到2019年的68.8%，到2021年超过70%，年均新增城镇人口超过50万，累计新增城镇人口500多万，新增城镇适龄就学人口100万左右。为此，近年来在政府的高度重视下，在推进城镇化的同时新建了大量的中小学及幼儿园。从区县看，重庆市多数区县城镇化率都在35%～70%之间，根据城镇化“诺瑟姆曲线”原理，未来几年重庆市仍有大量农村人口向城镇迁移，城市教育需求会持续增加。问卷显示，80%的学校对“基于区域居住人口对入学人口趋势的判断”认为会“逐年增加”。由此可见，城市新建学校将继续保持增长态势。二是新增体量大。“十三五”期间，重庆市城市新建学校数量多、占比大。如，两江新区现有43所学校，其中30所为近年来新建，占比近70%；两江新区学校总量规划为80所，未来还有37所（占比46%）学校待建。江北区近五年城市新建学校8所，占江北区学校总量20%；石柱土家族自治县近五年来的城市新建学校有5所，“十四五”期间拟定规划新建（迁建）6所。

2.专项化的政策支撑有力推动了学校内涵发展

政府及教育部门为办好新建学校采取了一系列举措，取得了明显成效。一是办学条件起点高。各级政府充分保障新建学校建设资金，建设了外观漂亮、功能完善的校舍，配备了现代化的教学设施设备。新建学校以最新的理念进行设计，以最新的设计技术为引领，开始办学就站在较高起点上。调查显示，有93.51%的城市新建学校设施设备基本配备。二是队伍配置措施强。一方面，政府及教育行政部门为城市新建学校选配有丰富学校管理经验的校长及校级干部，调查显示，88%的城市新建学校校长由其他学校校长调任。另一方面，教育部门重视对新建学校校长、教师进行专门的培养培训，调查显示90%的新建学校校长担任校长后接受了针对新建学校举办的专题培训，88%的新建学校教师接受过上级部门或学校组织的提升办学品质方面的培训。三是结对发展机制好。为了帮助新建学校尽快建立起行之有效的运行机制和构建学校发展长效机制，有效提高教育教学质量，各地教育行政部门采取了新建学校与名优学校结对发展的方式，以推动新建学校的持续发展。调查显示，有62.34%的新建学校与名优学校建立了结对发展机制。

3.保民生的发展价值取向引发了良好社会效应

一是促进了教育公平。城市新建学校增加的大量学位供给，有效化解了大班额难题，同时，确保了进城务工子女就读民生工程政策的落实，有效保障进城务工子女入学，促进了教育公平和社会的公平正义。如：江北区鸿恩实验学校办学以来接收1715位进城务工人员随迁子女入读，占就读学生的62%。二是繁荣了社区文化。城市新建学校周边往往也是新建社区，急需加强社区文化建设。城市新建学校能够依托其党建、人才以及硬件优势，发挥文化引领和辐射作用，强化学校与社区的互动、协作，促进周边社区精神文明建设，提升社区的文化氛围，这在现实生活中不难得出确切答案。反过来，村社也可对本地域内的学校工作起促进作用，促使学校努力提高教学质量[7]，逐渐形成了相得益彰的良性发展循环。三是助推了城市发展。基础教育是城市发展公共生活服务的必备要素。城市新建学校合理增加了区域学位供给，完善了城市发展中的教育配套，保障了国家义务教育免试就近入学政策的“零折扣”落实。在学校的发展壮大过程中，许多新市民及其子女也参与或见证了学校的发展历程，增加了主客体之间的亲近感，客观上促进了新市民及其子女对城市文化的适应[8]，因此，可以较为快速有效地提升学校周边小区的入住率，进而促进就业和拉动消费，为经济社会发展特别是推进城镇化进程发挥了积极作用。

二、城市新建学校发展的现实困境

按照“凡建必优”的整体发展追求，各地区城市新建学校的发展成效有目共睹，但也存在着不容忽视的深层次问题，主要表现在以下四个方面。

1.内生发展动力不足，建而不优

内生发展动力是学校长远规范发展的根本力量，但城市新建学校往往面临内生发展动力不足的局面。一方面，新建学校往往存在发展定位不清晰的问题，文化引领缺位，导致学校发展没有目标，不能在一个好的方向持续发力；另一方面，学校课程改革滞后，课程引领不足，导致学校成长缓慢，自我造血能力弱，新建从优势变为薄弱。调查显示，近30%的新建学校办学后缺乏学校发展愿景、文化特色、制度建设等软实力建设，62.34%的学校校本课程建设或课程改革还处于探索阶段，只有36.36%的学校课程改革形成了学校校本课程体系。因此，新建学校亟待以新课改提升内生发展动力。

2.师资短板较为明显，教而不强

新建学校师资困境主要体现在数量不足、人员断层两方面。首先是数量不足，调研发现专任教师满足开足国家课程需要的新建学校仅为74.03%。其次是水平上参差不齐，新建学校教师来源主要是两个渠道，即从其他学校考核选调和面向高校及社会公开招聘。调查显示，城市新建学校近五年内新招大学毕业生占总教师总数的20%，其余80%为调入。调入教师绝大多数是从农村学校或者城市中较为薄弱的学校考调进入，新招聘教师则缺乏教育教学经验。新老隔代、多元背景的教师们在一起工作加大了融合上的难度，影响教育教学以及教研工作开展。最后，从教师层次结构看，城市新建学校市区级以上骨干数仅占19%，骨干教师不多也反映出教师质量不高的现实。

3.学位供给压力剧增，供而不足

学位的“理想预留”与“快速饱和”是新建学校招生入学面临的现实问题。按照以往的常住人口数与学校学位配置经验，一般新建学校在建校之初均有年度学位供给计划，已向上级主管部门申请配套师资及设施设备等资源，但由于缺乏学龄人口预警体系，入学人数的无序增长往往会打破学校招生计划。调查中发现，71.43%的城市新建学校中学位供给已经超负荷，10.39%的学校学位供给基本饱和，面对持续涌入的学龄人口，保民生的基本底线又迫使学校想尽办法接纳超量学生，最终又形成新的城市学校“大班额”“大校额”现象，甚至是占用各种功能室来补充行政班教室数量，与教育行政主管部门大力倡导并推进的标准化学校建设背道而驰。城市新建学校在短短几年之间规模迅速扩大，但管理及师资力量有限，人少事多，由此带来的安全压力、教学压力、管理压力剧增，特别是在学校发展尚处于起步探索阶段，学校管理层、教师以及后勤保障服务等方面主要精力用于维持学校运转，没有过多精力提升办学品质。

4.政策持续支持不够，行而不稳

新建学校发展需要持续的助推性政策支持。一般情况下，新建学校功能性场馆及教育教学的设施设备不会一步到位，需要在办学过程中留有发展余地，并根据需求预测逐步配置完善。因此，新建学校在发展起步期，需要政府的持续投入、专项支持和业务指导，而这一切都需要研制专项配套政策。如果一些新建学校的功能性场馆规划建设周期过长，则会在一定程度上限制已在校学生平等享受优质教育资源、接受多样化优质教育的权利。通过问卷反馈得知：在“制约城市新建学校发展的主要原因”上，“政策支持不足”这项在校长问卷中被选频次最高，排序第一位，在区县管理者问卷中该题项被选频次也较高，排在第二位，这充分表明，目前对新建学校政策支持的全面性和适切性还不足，有待进一步改进。

三、城市新建学校办学品质提升的“五力”对策

在教育事业“十四五”规划及2035发展新时期，着眼于建好老百姓家门口的学校，城市新建学校应建立“站到高处”的思维方式，充分利用新建学校发展“留白”的优势重构现代学校生活，占领制高点，缩短成长期，为学校发展奠定坚实基础，追求学校生活的整体优质。同时，地方政府及教育行政部门应着力于激发新建学校办学活力，使得新建学校可以在先进的办学理念、典雅的文化氛围、科学的管理制度、创新的现代意识和和谐的群体精神等五维管理空间[9]不断累积发展的内驱力，全面提升新建学校办学质量，让“家门口的新优质学校”不断涌现，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民。

1.增强政策扶持力，保障学校行稳致远

城市新建学校建设是从硬件到软件逐步推进的持续建设过程，其持续高质量发展离不开阶段性、长期性和照顾性的政策支持。为此，建议政府及教育行政部门层面建立城市新建学校健康发展领导和管理的长效机制。一是切实加强政策的统筹。建立新建学校发展统一领导管理体制机制，决策时重视协同研究，加强基本建设、组织干部、教育教学业务管理、教师队伍、后勤保障等职能部门的统筹协调，形成领导管理和支持新建学校发展的合力，避免各自为政，有效规避新建学校建设和发展中的制度壁垒和政策断线。二是完善“后续建设”投入机制。促进新建学校发展要坚持长远与短期发展结合、硬件与软件建设并重，建立专项经费，主要用于支持新建学校完善功能室及教育教学设施设备，力争新建一所完善一所，防止新建学校“外观漂亮、内设空白”。三是减轻可持续发展负重。新建学校发展不宜过快饱和，要给予学校一定的发展弹性空间，划出学位供给红黄预警线，加强规划和督查力度，避免新建学校形成新的“大班额”，为后期发展甩掉沉重包袱。四是落实对口帮扶机制。各地应深入优化“集团化”格局，为区域教育高质量发展创造空间[10]，因地制宜探索教育集团、捆绑发展、联盟结对、合作办学、协同办学等多种形式，推动优质学校带动新建学校长效优质发展。

2.提升校长领导力，释放领雁引航效应

“现代学校体制和现代治理理念对校长提出多项能力要求，日益复杂的工作面向使校长角色功能日趋多元，单一的管理者角色已难以适应新时代教育发展的需求”[11]。因此，建议组织部门、教育行政部门把新建学校校长队伍建设作为一项系统工程，建设一支领导力强、管理经验丰富、懂教育教学的专业化校长队伍。一是建立校长型人才培养储备机制。从未来城镇化趋势和城市新建学校发展实际出发，从整个区域教育长远发展需求着眼，未雨绸缪、早做打算，为今后的城市新建学校培养储备一批校长队伍，同时应避免“新建一所学校抽调另一所学校”，造成原学校出现管理真空的发展困局。二是实施新建学校校长领导力专项建设。校长领导力是确保新建学校稳定健康发展的关键。在学校组织架构中，校长处于领导地位，校长负责制的实施、组织赋予校长的职责以及校长良好的个人素质，使校长领导力作为学校改进内生动力成为可能[12]。