东盟解决技能错配问题的职业教育治理进路与特征

摘 要 在劳动力市场需求发生变化、学校职业教育缺乏适应性、劳动力技能提升与更新不足等多重因素影响下，东盟成员国技能供需错配问题日益凸显。为解决这一问题，东盟加强职业教育治理，治理进路包括确立技能提升与更新的战略地位、成立东盟职业教育理事会、建设对接市场需求的职业教育课程、构建包容且可持续的数字技能培训系统等。东盟解决技能错配问题的职业教育治理以区域人力资本开发为目标，以成员国职业教育能力建设为重点内容，以职业教育国际合作项目为实施依托。

关键词 技能错配；职业教育治理；东盟；劳动力市场

中图分类号 G719.1 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2025）06-0065-08

劳动力市场技能错配是东盟地区存在已久且不断升级的问题[1]。技能错配的负面影响波及多个层面。个体会因此错失就业机会，减少工资收入，降低工作满意度；企业则会因此降低生产率与竞争力，进而削弱其生产新产品、实施新技术的能力，导致员工流失率升高，最终致使其损失利润与市场；国家或地区也将面临劳动者失业率上升、竞争力及对投资者的吸引力降低、生产转型和创造就业机会艰难的困境[2]。当下，治理职业教育以解决技能错配问题是东盟重要优先事项。2020年6月，东盟发布《东盟关于为不断变化的工作世界开发人力资本的宣言》（ASEAN Declaration on Human Resources Development for the Changing World of Work）。该宣言根据不断变化工作世界所带来的挑战与机遇，为东盟成员国教育改革指明共同战略方向，推出涵盖各级各类教育以及技能开发的终身学习政策与实践，促进其职业教育发展，以满足当前与未来技能开发需求、实现职业流动与发展[3]。东盟是我国高质量共建“一带一路”的重点地区，探究东盟解决技能错配问题的职业教育治理进路与特征，对加强我国与东盟职业教育合作以及中国—东盟命运共同体建设具有一定借鉴意义。

一、东盟技能错配问题的表征与原因

技能短缺与技能过时等技能错配问题在东盟地区普遍存在，成为制约其经济增长、影响其产业竞争力的瓶颈。

（一）东盟技能错配问题的表征

根据国际劳工组织界定，技能错配指雇主所寻求技能与个体所拥有技能之间存在差异，即技能供需不匹配，这意味着教育与培训未能提供劳动力市场所需技能。技能错配的形式表现为技能短缺、技能差距、技能过时、技能过剩或不足等[4]。东盟技能错配主要表现为以下两方面。

其一，技能短缺，即雇主无法雇佣到足够多具备适切技能与资格的专业人员。世界银行调研显示，早在2015年，在菲律宾、印度尼西亚、老挝、马来西亚和柬埔寨，已有10%至18%的雇主难以寻得具备适切资质的员工[5]。由表1可知，在东盟成员国中，中等技能就业占比较高（均高于60%）。除了新加坡与文莱高技能就业占比超过40%外，柬埔寨、老挝、印度尼西亚均低于10%。尽管新加坡、马来西亚、泰国、印度尼西亚和菲律宾的人口充满活力，具备相当数量的技术技能工人（1～7分得分4分以上），但仍然缺乏产业发展所需的技能人才[6]。截至2022年，印度尼西亚只有5500万技术工人，远低于《印度尼西亚加快并扩大经济发展总体规划》（Master Plan for the Acceleration and Expansion of Economic Development in Indonesia）所规定的到2030年拥有1.13亿名技术工人的目标。此外，马来西亚、菲律宾、越南都面临技术工人短缺问题[7]，而文莱尤其缺乏具有创新与研发能力的劳动力[8]。此外，缺乏具有紧缺技术技能的数字人才是东盟各国普遍存在的问题。到2025年，新加坡需要增加120万名数字工作者；到2030年，印度尼西亚每年需增加60万名数字技能人才方能满足其数字转型需要[9]。由2021年东盟数字一体化指数①可知，“数字技能和人才”的得分在六大支柱中得分最低（48.21分），缺乏数字劳动力可能成为阻碍东盟数字一体化与经济增长的最大因素[10]。

其二，技能过时，即工人的技能随岗位变化而过时，不再适应工作需求。2021年经济合作与发展组织调研显示，在经合组织国家，平均有22%的劳动者资历不足，16%的劳动者资历过高，新加坡的情况与此类似。而泰国则有8%的劳动者资历不足，34%的劳动者资历过高[11]。根据牛津经济研究院与思科对东盟未来就业的预测，到2028年，东盟六大经济体（印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国和越南）将有660万个工作岗位被迫撤销。同时，随着中等收入者增加、消费增长以及基础设施完善，这些国家也将创造更多工作岗位，届时41%的劳动者将缺乏胜任新工作所需的技能[12]。

（二）东盟技能错配问题的成因

劳动力市场是复杂社会系统的组成部分。在复杂系统内部，因果关系繁杂，其中一个事件可能与许多其他事件直接或间接相关。东盟技能错配问题的成因主要包括以下两大方面。

一方面，全球化、技术变革、人口老龄化、气候变化等因素正在影响东盟劳动力市场。首先，全球化催生了全球价值链，生产过程不再受限于地理位置，东盟成员国因而成为世界市场的参与者。对其而言，参与全球价值链能够提高生产率，但潜在收益取决于劳动力技能水平。因此，无论技术成熟度如何，企业都需要掌握多样化技能的员工[13]。这对东盟成员国劳动力技能水平提出新要求。其次，技术变革正在重构东盟劳动力市场。正如国际货币基金组织高级经济学家塔赫辛·萨迪·塞迪克（Tahsin Saadi Sedik）所言：新技术扰乱了全球价值链，破坏推动东南亚经济增长的劳动密集型、出口导向型制造业模式。然而，新技术能够提升小企业的生产潜力——这是东南亚超越中等收入国家所需要的。技术进步能够促进生产力增长，创造新就业机会，改变原有工作岗位与技能需求，使旧工作岗位和企业消失，新工作岗位和企业出现[14]。尤为明显的是，随着数字化、人工智能、自动化以及机器人技术的日益进步，东盟劳动力市场出现自动化转型。企业运作方式变更改变了行业技能需求，制造业、建筑业、批发业、零售业、酒店业与餐饮业等行业的低技能岗位逐渐被自动化取代[15]。再次，人口老龄化也对东盟劳动力市场产生重要影响。东盟成员国曾受益于劳动适龄人口增长速度快于非劳动适龄人口带来的人口红利。但是，从2021年开始，随着65岁以上人口增加和0～14岁人口减少，东盟成员国劳动适龄人口占总人口比例逐渐下降，人口老龄化问题不断加剧[16]。未就业与再就业劳动者只有提升与数字就业相关的技能，才能满足经济发展需求。最后，气候变化带来经济绿色转型，制造业、建筑业、环境服务业、运输业、能源业和农业等行业对绿色技能的需求因此增长[17]。

另一方面，东盟成员国学校的职业教育适应性不够、劳动者技能提升与技能更新服务供给不足，较难满足劳动力市场新需求。职业教育在应对不断变化的劳动力市场、保障劳动者终身学习等方面存在潜力[18]，是个体获取工作所需知识与技能的途径。职业教育能够帮助学生更快实现从学校到工作场所的过渡，因而能够及时培育必要的人力资本，从而赋能东盟产业经济发展[19]。因此，培养学生技能的初始职业教育以及提升劳动者现有技能和学习新技能的继续职业教育是缓解东盟技能错配问题的有力工具[20]。东盟成员国以学校为基础的职业教育系统较少达到预期目标，职业教育与劳动力市场联系不紧密的情况较为普遍，因此，毕业生难以满足雇主需求。柬埔寨、老挝、缅甸和越南四国甚至缺乏行业发展所需、连贯的职业教育体系[21]。另外，在大多数东盟国家，劳动者技能提升与更新往往缺乏关注与资源保障[22]。从表1可以看出，除了新加坡（5.5分/地区最高分）与马来西亚（5.3分）员工培训程度较高外，菲律宾、印度尼西亚、文莱、泰国、越南、老挝、柬埔寨和缅甸均缺乏员工培训。大多数东盟成员国的成年人接受正规培训机会相对有限。经合组织调研发现，在缅甸、印度尼西亚、泰国、马来西亚、柬埔寨、越南和老挝，只有不到25%的企业为员工提供正规培训，这一比例远低于东亚和太平洋地区平均水平（37.7%）[23]。在产业结构变化加剧、就业不确定性增加、劳动者就业年限延长的当下，技能提升与技能更新比以往任何时候都更为重要。

二、东盟解决技能错配问题的职业教育治理进路

职业教育治理涉及如何在地方、地区、国家与超国家层面协调职业教育的经费、供给、所有权与监管权，确定参与其中的行为者及其各自的作用、责任与权利[24]。治理是职业教育适应新趋势与新技术、最大限度提高质量的必要环节[25]。东盟解决技能错配问题的职业教育治理进路包括：确立技能提升与更新的战略地位、成立东盟职业教育理事会、建设对接市场需求的职业教育课程、构建包容且可持续的数字技能培训系统。

（一）确立技能提升与更新的战略地位

确立技能提升与更新的战略地位，是东盟建设一支高素质劳动者队伍、使其为区域可持续发展和竞争力提升作贡献的必然选择。在2022年东南亚技能论坛上，东盟地区领导人承诺，持续支持东盟各国开展技能提升与更新。东盟秘书处劳工和公务员处处长迈佳·艾伦娜（Mega Irena）强调，为了在数字化、绿色经济中实现增长，雇主必须重视提升雇员就业技能；雇员也须明确，通过持续学习提升就业能力是拥有良好就业前景的先决条件。东盟雇主联合会秘书长达南·吉林德拉瓦达纳（Danang Girindrawardana）认为，促进体面工作与终身学习相关联，成员国政府和所有利益攸关方须根据行业需求，将包括技能提升与更新在内的终身学习作为教育优先领域，东盟秘书处将持续为成员国终身学习与技能开发提供支持[26]。

东盟将技能提升与更新作为终身学习的重要组成部分，持续在政策层面确立技能提升与更新的战略地位，为成员国技能体系改革指明方向。东盟于2012年通过发布《东盟2011-2015年教育工作计划》（ASEAN Work Plan on Education 2011-2015）开始关注终身学习[27]，《东盟2016-2020年教育工作计划》（ASEAN Work Plan on Education 2016-2020）明确将支持区域职业教育部门发展以及终身学习作为重要目标。在《东盟关于为不断变化的工作世界开发人力资本的宣言》中，东盟强调在全社会培育终身学习文化、推动雇主和雇员投资技能开发的重要意义。《东盟2021-2025年教育工作计划》（ASEAN Work Plan on Education 2021-2025）的预期成果之一，是根据不断变化的劳动力市场需求，增加个体获得高质量初始和继续职业教育机会，包括加强职业教育治理与系统改革方面的地区合作；私营部门参与地区职业教育规划制定与项目设计及其实施工作；通过质量保障、人员能力建设、创新与流动，提高职业教育质量，满足不断变化的劳动力市场需求[28]。

（二）成立东盟职业教育理事会

治理主体是教育治理过程中的决策者与监管者，在较大程度上影响区域职业教育治理成效。2015年，在东盟经济共同体成立之前，文莱技术中心是唯一专门从事区域职业教育工作的机构。而且，东盟地区教育公共事务决策主要依赖政府间组织协商，尚无保障地区教育协调事务的法律作为支撑。虽然东盟已建立以政府间组织为核心的职业教育治理框架，但其治理成效并不明显。东盟教育部长会议是东盟在教育领域的主要决策平台，但是，职业教育仅占其工作任务的一小部分。因此，东盟亟需成立区域性跨部门机构，为区域职业教育治理服务。

对于东盟而言，加强成员国职业教育发展利益相关方的协调与信息共享，有利于提升职业教育质量，发挥其提升劳动者能力与企业竞争力、加强就业保障等潜力[29]。加强职业教育治理也是个体获得高质量初始和继续职业教育机会、应对劳动力市场需求变化的重要保障[30]。在《东盟关于为不断变化的工作世界开发人力资本的宣言》中，东盟提出建立东盟职业教育理事会（ASEAN TVET Council），将其作为协调、研究与创新平台，监测并支持区域职业教育计划实施。2020年6月，东盟职业教育理事会成立。东盟职业教育理事会是由东盟各国经济、劳工和教育部、东南亚教育部长组织、东盟未来劳动力理事会、东盟雇主联合会和东盟工会理事会代表组成的跨部门区域机构，是第一个专门负责区域职业教育治理的东盟机构，旨在促进东盟成员国职业教育可持续发展，监测、协调区域职业教育发展计划。2021年11月，理事会制定《东盟职业教育理事会2021-2030年工作计划》（ASEAN TVET Council Work Plan for 2021 to 2030），牵头实施“支持职业教育地区流动以缩小技能供需差距”项目，建立服务于小微企业、妇女和青年的职业培训、技能开发和咨询中心等，推进工作落实[31]。