我国学习型社会建设的政策演进与发展特征

摘 要 建设全民终身学习的学习型社会、学习型大国是党和政府做出的重大战略部署，学习型城市建设是推进学习型大国建设工程的重要抓手，政府对学习型城市建设的政策导向决定着学习型大国建设的应有高度。基于36年《教育部工作要点》，构建任务维度、建设维度和保障维度三维分析框架，分析发现：从纵向看，我国学习型社会建设经历初期全面扫盲和发展职业教育等任务维度，到聚焦资源和技术对学习型城市建设的支持等建设维度，再到依法治教、协调资源等三维度注意力配置趋于均衡；从横向看，我国学习型城市建设注意力配置内部结构及次级维度关注点分布不均衡，任务维度以教育质量提升为重点，建设维度以各类学习支持为导向，保障维度以制度引领为关键。对此，政府应加大政策和制度保障力度，构建全民终身学习体系；建立齐抓共管队伍体系，统筹推进新时代学习型城市示范区建设；优化个性化教育培训方式，健全全民终身学习推进机制。

关键词 《教育部工作要点》；学习型城市；注意力配置；学习型社会；终身学习

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2024）01-0058-08

学习型城市是实现国家可持续发展的重要手段和关键要素，是建设学习型社会、实现教育系统转向“终身教育”的有力支撑和重要内容，也是全面建成社会主义现代化强国的助推器和战略先导。2022年10月，党的二十大报告强调“加快建设教育强国，建设全民终身学习的学习型社会、学习型大国”。2014年教育部等七部门印发的《关于推进学习型城市建设的意见》明确指出学习型城市建设有助于加快城市化进程。2023年9月，教育部印发《学习型社会建设重点任务》明确将新时代学习型城市建设列为八大任务之首，部署了我国学习型社会建设的总体思路和图景。目前，我国学习型城市建设已取得巨大成效，为学习型社会建设奠定了基础、提供了支撑，但长期积累的法律制度难落实、人力物力难分配等问题亟待解决。面对政策议题拥挤的大环境，笔者从注意力配置的理论视角出发，以1987-2022年教育部发布的《教育部工作要点》（以下简称《工作要点》）中有关学习型城市的政策文本为研究对象，通过分析政策制定者的注意力偏好，把握学习型城市建设的注意力配置及其在时序上的演进，进而结合国情提出优化建议。

一、理论基础与研究设计

（一）分析框架

注意力原是心理学的基本概念，西蒙将其引入管理学研究领域并对此重新定义[1]。组织行为学中，奥卡西奥将注意力定义为有限的时间用于编码解释议题以及聚焦议题[2]。基于管理学和组织行为学的研究，琼斯将注意力引入政策研究领域，继承西蒙的有限理性理论并以稀缺的注意力为基础概念，提出有限的注意力和注意力的变化是导致政策稳定和突变的基本原因，并且领导者个人和政治系统都倾向于在不同的时间关注不同的问题[3]。可以说，注意力的配置对政府政策的制定起着关键作用。对此，研究者基于决策者注意力理论，提出从整体、横向和纵向三个维度考察决策者在学习型城市建设中注意力配置情况和注意力演进的过程。

通过浏览和梳理36份《工作要点》中有关学习型城市建设的文本，借鉴该领域专家学者们广泛使用的方法，利用Nvivo12.0的聚类分析，初步分类出政策话语的主要关注点，进而提出一个由任务维度、建设维度和保障维度构成的三维分析架构，见表1。其中，任务维度是指在创建学习型城市过程中职能履行与目标实现；建设维度是指为加快学习型城市建设需要配备的软硬件；保障维度是指为实现上述任务维度、建设维度设定的目标而采取的管理措施。此三维框架贯穿于整篇文章，依据三维框架图推演出学习型城市建设注意力配置整体情况及节点分布，得出学习型城市建设过程中政策的演进过程，以及各维度在不同时间关注的重点问题。

（二）研究设计

1.研究样本

本文选取1987-2022年教育部发布的《工作要点》[4]作为研究对象分析我国对学习型城市建设的政策注意力。选择《工作要点》有以下几方面原因：具有全面性，其对全年教育工作进行部署，涵盖了教育的各个领域；具有权威性，文件发布部门是我国教育工作最高行政部门；具有易获得性，教育部公开发布的文件；具有连续性[5]。

由于该文件并非仅谈论学习型城市建设的政策话语，所以本文逐年将与学习型城市建设有关的政策话语提取出来，形成学习型城市建设的政策话语库。需要说明的是，学习型城市建设涉及各级各类教育，本研究有关学习型城市建设的内容是指《工作要点》中涉及“学习型”关键词的内容、继续教育（成人教育、社区教育、老年教育）以及其他校外教育。

2.研究方法

本研究采用文本分析法，引入NVivo12.0的文本分析功能，其能够充分利用现有资料，挖掘文本的深层含义。将非定量的文本材料转化为定量数据，可以更深入地解读政策文本，增进质性研究的信度和效度[6]。

3.研究路径

首先，选取1987-2022年《工作要点》为文本库，从中筛选有关学习型城市建设的政策话语，建立新文本库；其次，对新文本库内容依据三维分析框架进行编码，进而以“自然年”为单位，从整体、横向以及纵向三个维度，结合相关的具体事实和历史背景，归纳总结学习型城市建设的注意力配置并分析其演变趋势；最后，依托前文分析提出结论与建议。见图1。

二、学习型城市建设政策注意力配置整体情况

（一）文本覆盖率分析

文本覆盖率代表政府对该事务的关注程度以及在总体工作中的轻重缓急地位。统计每一年《工作要点》的字数以及学习型城市相关内容的字数，计算出文本覆盖率，能够从整体上把握政府对学习型城市注意力配置的总体趋势。

据统计，36年来我国政府对学习型城市建设的政策注意力配置较为不稳定，呈现下降趋势。文本覆盖率在0%～10%之间，最高值在1988年为9.24%，最低值在2020年为1.42%。最高值在1988年，研究者认为此时受普及九年义务教育的影响，全面扫盲行动如火如荼开展；最低值在2020年，受党的十九大影响，认真落实习近平总书记关于教育的论述，各级各类教育百花齐放，对学习型城市建设的关注也因此下降。见图2。

（二）词频分析

利用Nvivo12.0中的词频查询功能初步把握36年《工作要点》中政府对学习型城市的注意力配置方向。如图3所示，词频越高，字体越大，越靠近中心。故根据高频词汇大致可以看出政府对学习型城市建设的几个注意力配置方向：将建设学习型城市的任务渗透于高等教育中，主要针对青壮年、对各级各类教育进一步推进、设立示范区等方面。

（三）文本从属标题分析

政策文本中对不同事务的言说构成政策的不同关注点。从标题上看，学习型城市建设从归属成人教育范畴及“其他工作”标题下小点逐步过渡到单独、专门建设学习型城市的直接性标题，再到后来固定归属到继续教育范畴，透视出学习型城市建设的注意力日益聚焦于学习的可持续化，也从正面凸显出继续教育担负着学习型城市建设发展的重任。见表2。

（四）学习型城市建设注意力配置的结构

在Nvivo12.0中搭建分析框架，对筛选后的政策文本逐句编码，编码过程秉持唯一性原则，一处只可进行一次编码，最终得到一级节点的材料来源以及参考点数目，一定程度上反映出国家对于学习型城市建设注意力分配，见表3。任务维度的参考点一共85个，其中提升质量节点21个、改革与发展28个、科学研究与探索22个、思想政治工作2个、培训工作12个；建设维度的参考点139个，其中党组织建设12个、机构建设19个、示范区建设26个、学习支持建设69个、技术支持13个；保障维度的参考点72个，其中制度保障28个、出台文件34个、体系完善10个。

根据参考点数目得出政府注意力集中于建设维度；根据材料来源，32份文件涉及学习支持的建设，其中成人教育可持续发展以及继续教育改革提到的次数尤其多，并为其持续提供资源支持，可见政府对此的关注极高。

三、学习型城市建设注意力配置纵向演进

依据任务、建设、保障三个维度，按照年份绘制学习型城市建设政策关注点的演变分布图，见图4。1987-2002年，各维度关注点次数波动较大，2003年后，任务维度和保障维度的关注点次数趋于平稳，2015年后，建设维度的关注点次数趋向平衡。根据学习型城市建设政策关注点的演变，可将我国学习型城市建设政策划分为不稳定初探期、过渡期与平稳发展期。

（一）政策初探波动时期（1987-2002年）

在这一时期，各维度关注点次数波动较大，反映了政府注意力配置的不稳定性，处于理论、政策和实践的初步探索时期。

1.全面扫盲，开展人才建设——任务维度为基础开端

1980年，邓小平在中央召集的干部会议上正式提出要把经济建设作为中心，解决各类专门人才匮乏的问题，为此决策者将注意力放在任务维度上——开办广播电视大学、完成扫盲任务等即进行补偿教育[7]。1987年，中国共产党召开第十三次全国代表大会，在通过的《沿着有中国特色的社会主义道路前进》报告中强调要将九年制义务教育的实施提上日程。至此以落实九年义务教育为主要目标的基本导向又一次影响政策注意力，各个阶段的教育展开一系列的教育改革。1993年，中共中央、国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》将中国的教育结构划分为基础教育、职业技术教育、成人教育、高等教育四大部分，并且提出将成人教育视为传统学校教育向终身教育发展的一种新型教育制度[8]，进而贯彻全国成人教育工作成为20世纪80年代到90年代的政策大方向。

2.发展职教，教育面向现代化——建设维度为坚实后盾

1999年，教育部印发的《面向21世纪教育振兴行动计划》提出要逐步建立和完善终身教育体系，《工作要点》中正式出现“学习型社区”及“终身学习”的字眼，在迎接21世纪会议中提出“创建学习型城市的”概念[9]，为学习型城市建设奠定了政策基础，因此1999年是政策初探时期的重要历史转折点。2002年，党的十六大报告提出“形成全民学习、终身学习的学习型社会”的方针[10]，将建设学习型社会的设想与普及高中阶段教育相关联，引导高职、中职学校科学健康发展，普通高中教育与职业教育正式双轨运行；与此同时，国家层面将农村地区扫盲与城市地区劳工者素质提升列为建设维度的主要关注内容并出台一系列指导意见，以此保障发展适应国家需求的职业教育。政策注意力也随之转移至农村进城务工人员培训、下岗工人培训，这使得全社会掀起了以城市空间形态为特征的学习型城市建设热潮[11]。

（二）政策发展推进时期（2003-2013年）

在这一时期，保障维度和任务维度发展相对平稳，建设维度波动较大，政府注意力集中于建设维度，处于理论付诸实践时期。

1.资源统筹，构建学习型城市——建设维度为核心举措

2003年，国务院发布《2003-2007年教育振兴行动计划的通知》，对落实学习型城市建设提出明确要求，建设维度中的机构建设、技术支持、学习支持建设被反复提及[12]。2010年，中共中央、国务院印发《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，提出通过发展继续教育、构建终身学习体系、完善考试制度、打造学习型机关等措施来促进学习型城市的基本实现[13]。2012年，联合国教科文组织颁布“全球学习型城市评价指标体系初步框架”[14]（A preliminary Framework of the UNESCO Global Learning City index），让学习型城市的发展更有方向性。总体而言，国家在此时期的注意力受权威文件的影响，建设维度的关注点逐步高于其他两个维度，政策制定者全力推动教育建设，以学习支持建设为核心要领，通过企业、社会等各方资源，建设公共资源学习平台。各个公共资源平台的建设给民众的学习提供了许多便利，又推进了社区教育，真正做到了发挥制度优势——集中力量办大事[15]，构建学习型城市。除此以外，21世纪新课程体系的开展、现代远程教育网络、中国教育电视台和中央电大的发展也为此持续注入新鲜力量与支持。