多重制度逻辑下学分银行建设的现实困境与行动路径

摘 要 我国学分银行建设与运行嵌入多元化制度场域中，在国家、地方政府、企业等多元主体不同逻辑相互交织与作用下，产生了国家制度供需失衡与制度运行低效、地方政府在政绩追求下的“选择性执行”和尝试探索下的“多样形态”、学习者在发展逻辑与学历至上逻辑下对学分银行的低认可度等困境。在多重制度逻辑框架下，加强国家制度设计、强化地方政策执行、精准配套支持跟进、提升学分的效用度能够有效化解学分银行建设困境，从而发挥学分银行制度在学习型社会、学习型大国建设中的作用。

关键词 学分银行；多重制度逻辑；学习成果；终身学习

中图分类号 G729.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2024）04-0064-08

加快推进学分银行建设，以提升学习者从不同学习途径所获得学习成果的有效性，实现不同类型与等级学习成果之间的等值融通[1]，是学习型社会、学习型大国建设的必然选择。然而，我国在建设学分银行过程中依然面临诸多现实难题。从江苏省终身教育学分银行管理中心发布的《中国学分银行建设进展调查报告（2020年）》来看，国内各类型学分银行学习成果转换率不高，有41%的学习者用户并没有真正发生学习成果转换[2]。也就是说，各级各类学分银行实际运行过程中在一定程度上存在着“空有其名”的问题。同时，学者们提到当前我国学分银行建设面临着沟通不顺畅[3]、标准不统一[4]、认证不透明[5]等难题。在分析学分银行建设过程中遇到各种瓶颈与掣肘之时，人们习惯于从学分银行制度设计入手，而对学分银行制度运行过程中行为主体的参与逻辑关注较少，这就陷入“就制度论制度”的困境之中。一项制度的运行效果固然取决于制度设计的科学性与完美性，但在制度运行过程中必然会关涉多个利益相关主体，不同利益主体在缺乏公共理性精神的前提下，各自基于自身利益、角色定位与权力职能等要素，形成各自行为逻辑，这些行动逻辑又作用和支配着行动者的具体实践，从而影响制度落地实施的效果。基于此，本研究基于多重制度逻辑理论，以探析藏匿于学分银行建设过程中多元行为主体的制度逻辑为出发点，解析我国学分银行建设过程中存在的困境及可能的行动路径。

一、学分银行建设困境的理论分析框架

制度逻辑作为一种理论分析框架，最初被应用于社会学研究。由于其具有适用范围广、解释力强的特征，近年来逐步被运用到阐释和分析教育学问题、经济学问题。制度逻辑理论强调，任何制度秩序都会根据不同行动主体的中心逻辑形成相应的行动机制与行动方式[6]。组织或主体因立场、视角和观念等的不同，导致其所秉持的制度逻辑有所不同。制度逻辑为组织或主体提供行动框架，影响着行动者的行为方式和意义建构，又进一步形塑着行动者在实践中的角色、关系和立场等。我国学者周雪光等基于制度逻辑理论，提出多重制度逻辑分析框架[7]。他认为多重制度逻辑理论有三个方面的突破：第一，制度逻辑的多重性。社会运行并不是在某一种制度逻辑的绝对影响下进行的，而是多种制度逻辑相互作用影响着社会发展和运行的方向。第二，制度逻辑的互动性。多重制度逻辑分析框架打破了“制度制定—制度执行”相互割裂的状态，将宏观制度安排与微观制度执行有机结合起来分析制度现实。第三，制度逻辑的交互性。不同组织或行动者的多重制度逻辑行为在交互过程中，因自身利益立场、权责定位和角色分工等进行调适，由此产生合作或冲突的行为。

学分银行作为建设学习型社会的制度性产物，其建设活动可以视为国家宏观制度安排与相关组织或利益群体微观行为取向之间的多重制度逻辑共同作用的结果。在多重制度逻辑框架下，学分银行建设具有以下特征：第一，学分银行建设是多重逻辑互构的结果。任何教育改革行为都受多重制度逻辑的影响[8]。从利益相关者的角度出发，政府、企业、院校及学习者等行动者在学分银行建设中基于自身不同利益诉求的考量，分别表征各自领域内制度逻辑的利益目标。多重制度逻辑在学分银行建设进程中相互影响、相互作用，不断形塑并影响着我国学分银行建设的基本进程、发展方向和建设质量。第二，学分银行建设是国家层面制度安排与地方层面、学习者层面制度执行互动作用的结果。从学分银行建设进程来看，不仅受制于国家政策导向，而且更受制于地方教育行政部门、学分银行管理机构与学习者的重视程度与认知水平。第三，学分银行建设是不同主体逻辑冲突与和谐交互作用的结果。由于不同行为主体观照不同利益取向而遵循不同实践逻辑，影响着场域内主体的行为取向与价值判断。在学分银行建设中异质性的制度逻辑之间相互博弈，在“冲突—和谐—冲突”的动态关系中不断协调与发展，逐渐走向平衡。

二、学分银行建设困境的多重制度逻辑分析

运用多重制度逻辑分析我国学分银行建设的困境，需要明晰学分银行建设行动主体的基本行动逻辑及其相互关系。具体而言，我国学分银行建设过程中，受国家逻辑、地方政府逻辑、学习者逻辑、学分银行管理机构逻辑与企业逻辑的多重影响与交互作用。

（一）国家的逻辑

国家是社会根本利益的代言人，聚焦社会的整体性发展与普遍性诉求。国家通过建立健全学分银行制度，打通技术技能人才成长渠道、满足不同类型学习者终身学习的需求，为经济社会的可持续健康发展培育更多高素质人才，以提升国家综合竞争力。这是国家层面努力推动学分银行建设的理想目标。然而，在成本考虑和科层制组织结构背景下，国家对学分银行制度的制定与实施受整个制度环境的影响，影响学分银行建设的进程与效果。

1.制度供需失衡：制度虚假繁荣下的配套短缺

制度供需失衡是指现行制度供给系统不能完全满足制度受众需求的异化状态。有效的制度供给体系是制度顺利实施、达成制度目标的前提和保障。目前，在学分银行制度建设过程中存在着制度供需失衡的问题。

一方面，建设学分银行配套支持制度体系的缺位。学分银行建设应当有相关法律法规的保障，使学分银行建设与运行过程有法可依、有规可查、有章可循。近年来，国家先后发布了相关支持学分银行建设的政策文件。自《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》首次提出“建立学分银行制度”以来，2012—2023年所发布的《教育部工作要点》多次将推动学分银行建设作为重要工作，如“积极推进继续教育学习成果认证、积累与转换制度的研究与实践（《教育部2013工作要点》）”“指导开放大学开展学分银行试点工作（《教育部2016工作要点》）”“推进职业教育国家学分银行建设”（《教育部2021工作要点》）等。与此同时，中共中央、国务院和教育部等部门先后颁发了《教育部关于全面提高高等教育质量的若干意见》（教高[2012]4号）、《关于2013年深化教育领域综合改革的意见》（教改[2013]1号）、《关于加快发展现代职业教育的决定》（国发[2014]19号）、《教育部关于深化职业教育教学改革全面提高人才培养质量的若干意见》（教职成[2015]6号）、《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》（教职成[2015]9号）、《国家教育事业发展“十三五”规划》（国发[2017]4号）、《教育信息化2.0行动计划》（教技[2018]6号）、《教育现代化2035》和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》等文件，从不同角度提出应建立健全学分银行制度。密集性发布推动学分银行建设的相关政策文件，充分反映了党和国家对我国学分银行建设工作的重视。不难发现，有关学分银行的政策表达零散于宏观层面的教育改革政策文件、中观层面的职业与成人教育改革、微观层面的招生制度改革等专门政策体系中，我国尚未出台有关学分银行的专门政策或专门制度[9]。正如江苏省终身教育学分银行发布的《2021年中国学分银行建设进展调查报告》提到，通过对34家各级各类学分银行发展困境的调查发现，学分银行在实际建设与运行过程中面临的最大困难是法律法规支持薄弱[10]。学分银行建设是一项高度复杂性的系统工程，其与学分银行应用平台、学分银行运行标准、学分认证转换质量监控制度等高度相关，需要国家层面出台专门政策及相应的配套制度。然而现实却是缺乏建设标准引领、建设资金等实质性支持，导致地方政府或相关建设单位在落实学分银行制度过程中难以执行到位，最终推动学分银行建设与落地工作在大多数区域或地方都被“悬在高空”，这实际上反映了学分银行建设过程中“制度文本数量繁多”与“制度支持供给短缺”之间的矛盾。

另一方面，制度供给形式单一。有效的制度实施是实现制度目标的关键，而制度形式的选择与应用是决定制度实施的核心。制度供给的具体形式是为达成制度目标而采取的不同手段与方式。通常而言，教育政策制定应当兼顾不同政策工具或政策形态的组合，在功能上实现互补，以发挥预期的政策效应[11]。从国家层面关于学分银行的制度供给体系来看，主要采用呼吁式和象征性的制度形式，多数制度文本内容停留于喊“口号”和“呼吁”层面，大量使用“强化”和“推动”等模糊性语言，对于如何实施学分银行建设并无操作性指示。如《中华人民共和国职业教育法》第十七条提到：“国家建立健全各级各类学校教育与职业培训学分、资历以及其他学习成果的认证、积累和转换机制，推进职业教育国家学分银行建设”，但对于如何建立健全学习成果认证制度，如何推进学分银行建设并没有详细意见。国家部门规章制度《教育部关于推进新时代普通高等学校学历继续教育改革的实施意见》提到：“鼓励高校以国家和地方‘学分银行’制度为基础，制订本校学历继续教育学分认定与转换规则”，采用较为模糊性语言对高校参与学习成果认证与转换进行笼统性规定。

2.制度运行低效：行政色彩浓厚下的科层运行

按照科层制的运行逻辑与结构安排，我国学分银行建设初步形成“国家学分银行—省级学分银行—区县学分银行（教育机构学分银行）—学分银行受理点”的建设模式。层级分明的学分银行管理体系，使学分银行建设和运行过程中带有浓厚的行政化色彩，这在一定程度上影响学分银行的运行效率。如当前学习者进行学分转换需经过“网点→分中心→管理中心”三级审核流程，层层递进、层层审批的管理机制无形之中降低了学分储存和转换的效率，进而影响学习者在使用学分银行平台进行业务办理时的体验感。同时，受制于学分银行建设过程中的行政壁垒，从中央到地方政府部门未形成建设合力。从国家层面来看，教育部门与人社部门、行业部门的分割管理，使人力资源开发与人力资源配置，教育资格与职业资格长期处于分离状态，这在一定程度上阻碍了学历教育成果与非学历教育成果之间的转换。就地方层面而言，地方政府“各自为政”，未形成学分互认联盟。虽然我国逐步涌现出长三角、成渝地区双城经济圈等区域联盟形式的学分银行，在一定程度上推动着区域形成一体化学分银行管理体制，但囿于区域内各省市对区域联盟学分银行经费的财政投入与跨区域使用存在一定分歧，导致难以形成统一的建设标准和管理运行制度[12]。

（二）地方政府的逻辑

1.制度执行变样：政绩追求下的“选择执行”

建设学分银行是为了通过不同类型学习成果实现互认与转换，促进学历教育与非学历教育的有效沟通，进一步完善我国现代化教育体系，助力学习型社会建设。在此过程中，地方教育行政部门可通过参与学分银行改革做出政绩，提升公信力。但是地方政府基于自身利益考量和有限理性行为，在短期利益和投机行为驱使下，采取“选择性执行”应对。

一方面，“非帕累托改革”逻辑下的选择性执行。在学分银行建设和运行过程中，公共利益的增加可能会导致地方政府利益的相对减少，如建设省级或区域学分银行过程中，需组建专家团队或成立专门组织管理机构等对学分认证与转换标准、学分存储或提取过程进行管理。这在提升地方学分银行建设的公正性与科学性的同时，也增加了地方政府在参与学分银行建设过程中的成本和投入。因此，地方政府往往因保护自身既得利益而对学分银行建设与运行缺乏动力。正所谓，不确定性和信息的不完善使主体对未来生活的期待处于脆弱和不稳定的状态中[13]。学分银行作为一种新事物，地方政府会考虑新制度实施的成本与投入，他们更多以“旁观者”的身份，保持“观望”或“回避”的态度，等待学分银行制度体系更加成熟、运行模式更加规范、组织过程更加有序，才真正加入到学分银行建设过程中。

另一方面，利益驱动下的选择性执行。正是囿于教育资源的相对有限性、行动者的利益偏好以及有限理性等因素，导致“一些政策没有被真正执行，另一些政策也只是被部分或歪曲地执行”[14]。当参与或支持学分银行建设与运行等问题并不作为对地方教育行政部门的刚性考核指标时，地方教育行政部门的决策者更愿意投入到公众“认可度高”或者更易出政绩的教育项目中，以确保能够在与同级地方政府的竞争中保持优势。地方政府在参与学分银行建设过程中权责边界比较模糊，也导致其在参与和实施学分银行建设中陷入“上有政策，下有对策”的选择性与象征性执行逻辑当中。

2.建设标准缺位：尝试探索下的“多样形态”

由于国家尚未出台学分银行建设的统一标准，各地方政府对学分银行建设的价值定位、资金投入与质量监管等环节表现出不同的认知，在此过程中逐渐形成了具有区域性、地方性和特色性的学分银行运行标准体系。学习成果认证与转换标准是学分银行建设的关键内容，它不仅关涉到学分存储与转换的科学性与等值性，而且还影响着不同类型学习成果的学分转换问题。为保障学分银行的稳定运行，各省级终身教育学分银行纷纷探索了基于各自区域经济社会发展需要的学习成果框架。如重庆市学分银行围绕职业教育人才培养能力结构和行业企业岗位要求脱节的问题，建立职业教育和培训的资历框架，为职业教育与培训等各类成果转换提供标准；江苏省学分银行开发了包括学历教育、非学历教育和其他学习成果之间相互转换的学习成果框架；广东省学分银行成果转换涉及普通教育、职业教育、培训及业绩三个模块的学习成果认定标准。但是各区域自发组织方式不具备制定大规模学习成果互认的能力[15]，在一定程度上还会阻碍形成统一学习成果互认标准的形成与推广[16]。

同时，不同类型学分银行建设目标各异，采取不同的学习成果认证标准体系，导致不同类型学分银行学分跨区域、跨学校、跨机构的互认难以实现。如由西安交通大学、西北工业大学等17所高校组成的西安高等继续教育联盟学分银行，主要建设目标在于实现联盟学校范围内的学分互认，促进联盟学校间的课程互选与资源共享；长三角区域联盟学分银行主要面向区域内的学习者，依托跨地区的学分银行信息服务平台，实现不同区域学习者的学习积分在不同学分银行之间的互联互通。可以看出，我国学分银行存在着建设标准“各有特征”、建设目标“千差万别”、建设形态“丰富多元”的问题，不同学分银行在沟通与衔接上存在难度，既阻碍了学分银行在更大范围内的统筹协调发展，也在一定程度上消解了学分银行的权威性。