历史制度主义视野下我国技工教育的演进研究

摘 要 基于历史制度主义的分析范式，新中国成立以来我国技工教育的变迁历经新中国成立、改革开放、市场经济和新世纪时期四个阶段。从结构观来看，宏观的制度背景、相关政治变量及制度与行为互动等因素深刻影响着技工教育的变迁；从历史观来看，新中国成立以来技工教育的变迁存在明显的路径依赖特征和关键节点。未来，在制度推动技工教育发展的同时，应重视主体人的价值，在制度与主体双向互动的前提下，促进制度变革与创新，进而推动技工教育的高质量发展。

关键词 技工教育；历史演进；制度逻辑；历史制度主义

2021年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》，明确了2025年全面推进技能型社会建设、2035年技能型社会基本建成的主要目标[1]。技能型社会构建必然要求有高质量的技能教育与培训系统作为支撑，主要包括职业教育、技工教育和各类职业技能培训。其中，职业教育是主要载体，但技工教育和各类职业技能培训的作用同样不可忽视[2]。2022年5月，新修订施行的《中华人民共和国职业教育法》明确提出“大力发展技工教育，全面提高产业工人素质”，并提出“实行学历证书及其他学业证书、培训证书、职业资格证书和职业技能等级证书制度”“职业学校教育和职业培训并重”“推行中国特色学徒制，有技术技能人才培养能力的企业特别是产教融合型企业与职业学校联合招收学生，以工学结合的方式进行学徒培养”等内容[3]。技工教育是我国现代职业教育体系的重要组成部分，有鲜明的办学特色，其在历史发展过程中形成了“校企合作，双证书制度”“技能为先，工学结合”“育训结合，特色培训”等办学特色，丰富了我国职业教育的形式和内涵[4][5]。

任何事物的发展并非凭空产生，技工教育亦是如此。技工教育诞生于民族危难之时，发展于改革开放之时，兴盛于民族复兴之时[6]。一路走来，为我国的经济社会发展作出了巨大贡献。我们在展望其未来理想态势之时，更应回望其发展历程，溯本求源，详细呈现并梳理技工教育从无到有、从有到优的历史变迁，在历史的长河中爬梳技工教育的发展脉络，不断探寻其本质。一方面，技工教育的发展历程能为我们提供鲜活的经验，以为当下的职业教育发展实践提供指导；另一方面，历史是一面镜子，通过对技工教育发展存在问题的考察与审思，能激发相关研究者新的思考，结合当前职业教育发展新形势，更加全面深刻地认识并发展职业教育。基于此，本文借鉴历史制度主义的相关理论，重点分析在特定历史时期特定制度影响下，技工教育是如何产生和演进的，它对技术技能人才培养的发展产生了何种影响，体现了何种制度逻辑，通过回答这些问题，有助于理清技工教育变迁历史背后的制度逻辑，进而有针对性地探索技术技能人才培养的发展规律，推进技能型社会建设。

一、历史制度主义分析框架

（一）历史制度主义的内涵

作为新制度主义的主要流派之一，历史制度主义尤为关注制度，将制度界定为“嵌入整体或政治经济组织结构中的正式或非正式的程序、规则、规范和惯例”[7]。通过批判传统的宏观理论和微观理性选择范式，从中层理论的角度去考察影响国家与社会关系的制度结构。历史制度主义强调制度既可以作为一种自变量，研究制度变迁对行动者的影响；又可以将其作为一种因变量，研究其发展变迁受到宏观层面的社会经济背景以及微观行为的影响。

历史制度主义分析范式主要包括结构观和历史观两个方面。结构观主要体现在三个层面：探索制度背后起主导作用的国家宏大制度背景，注重经济发展、利益、观念等政治变量之间的结构和排列方式，关注制度与行动主体间的互相作用[8]。历史观聚焦历史时间点发生的重大事件，从制度变迁的演变轨迹追寻过去对现在的影响，以分析政治制度中的路径依赖和关键节点来探寻历史进程的因果关系，以期把握制度变迁的历史规律。历史制度主义强调先前制度的惯性力量，这种力量促使制度不断自我强化，即“在某一特定时间点上政策行动者在面临决策时会受到过去做出决定或者已经历事件的限制”[9]，此类制度惯性限制即为路径依赖。关键节点是指制度变迁过程中出现的重大事件或转折性时期，这类重大事件或转折性时期引发了旧制度的调整与革新，直接决定了后续一定时期内的制度发展方向[10]。

（二）历史制度主义研究范式对本研究的适切性

本研究重在分析新中国成立以来技工教育的演进历程，相较于对技工教育历史进程的简单梳理，研究以制度为切入点，能更好地站在制度视角仔细解构技工教育演进的相关内容。历史制度主义研究范式对于我们分析技工教育的变迁具有内在合理性和优势。第一，历史制度主义的历史观注重从中层领域分析制度，聚焦于中观层面，同时兼顾与宏观和微观的联系，建立一种“宏观结构—中层制度—微观行动者”的解释框架。这与技工教育所处的制度层次类似，能够将国家宏观背景等宏观因素与具体办学政策等微观因素联系起来，为研究技术技能人才培养政策的发展做出新的尝试。第二，历史制度主义关注制度形成的历史过程，通过历史脉络的回溯来分析制度既作为因变量又作为自变量的特征，这与本文将技工教育置于动态的社会发展结构中进行考察分析，进而揭示其发展脉络与变迁逻辑的方式相吻合，有利于了解影响其发展的内外动机与制约因素。第三，历史制度主义对历史性的考察有助于认识技工教育历史变迁中的路径依赖和关键节点，洞悉制度变革背后深层次的动力机制。

二、历史制度主义视野中我国技工教育的演进历程

遵循历史发展阶段，以时间为轴线，梳理不同历史时期的制度文本材料与技工院校发展的史实，可将新中国成立以来技工教育的变迁历程大致划分为新中国成立时期、改革开放时期、市场经济时期及新世纪时期四个阶段。每个时期均在相应制度的影响下产生了不同的技工教育内容及特征。

（一）新中国成立时期：技工学校的兴起与沉浮

1.1949-1958年技工教育的起步阶段

新中国成立初期，百废待兴，国家面临的重要任务就是大力发展经济，此时技术工人尤为缺乏。为此，国家施行了一系列措施。政府对失业工人进行转业训练，建立各类培训机构，在此基础上成立了一批技工学校[11]。这一时期，我国推动技工教育发展的主要方式有三方面。一是完善管理体制。1953年，技工学校划归劳动部管理，并于1954年出台《技工学校暂行办法草案》等多个文件确立办学标准。二是大力发展技工学校。1953年，发展技工教育被纳入第一个“五年计划”。1955年，第一次全国工人技术学校校长会议召开，通过《关于提高技工学校教学工作质量的决议》并被国务院转发。三是借鉴苏联经验办学，改造既有的职业教育体系。教材组织、仪器设备、学校结构、教学方法、生产实践等均移植于苏联。这一时期，技工教育逐渐形成依托产业部门办学、重视生产学习以及产训结合等特点。与1949年相比，1956年技工学校由3所增加到212所，在校学生数量从2700人增长至11万余人，7年为国家经济社会建设输送毕业生合计5.4万人，企业通过培训班、“学徒制”等形式培训各类技术人才50万人次[12]。

2.1958-1976年技工教育的曲折发展阶段

1958年以后，以生产实习教学为主的教学方针得到进一步贯彻，全国普遍开展勤俭办学活动，试行两种劳动制度、两种教育制度。1964年技工学校的管理由劳动部转为教育部。由于受到“左”的错误影响，在一些方面违背了教育规律，导致技工学校的发展大起大落。如1960年全国共有技工学校2179所，与1958年相比增幅达4.2倍，到1963年减少为220所，到1965年很多技工学校改为半工半读的中等技术学校。1966年后，由于受到“文革”影响，大批技工学校被停办。1971年全国教育工作会议后，技工教育得到一定程度恢复和发展。到1976年情况已得到全面改观，技工学校达到1267所，但师资、校舍、教学设备等办学资源由于前期受到较大破坏而仍需要较长时间恢复[13]。

（二）改革开放时期：技工教育水平提升

“文化大革命”结束以后，国家相继出台了一系列政策、制度，进一步恢复与扩大了技工教育的规模，提升了办学质量。这一时期，可以分为改革开放初期和改革发展新阶段。

1977年，高考政策恢复以后，技工学校也恢复了考试。1978年，国务院转批教育部、国家劳动总局《关于中等教育结构改革的报告》，提出积极发展和办好技工学校[14]。1979年，国家劳动总局、教育部联合发布《关于增设四所技工师范学院的通知》，建立4所技工师范学院以培养技工教育师资。1982年，国家经委与国家劳动总局印发《关于加强技工学校生产实习教学工作的几点意见》，强化生产实习教学。同年，中共中央、国务院印发《关于加强职工教育工作的决定》，国家着手开展以政治思想教育和文化技术为内容补习工作（简称“双补”），技工学校承担了大量培训任务。同时，国家逐步恢复工人考核和学徒制度，这些规范的制度促进了技工教育的进一步完善与发展。

20世纪80年代中期，改革开放进入新的阶段。随着“先培训、后就业”制度的逐步确立，1985年，劳动人事部印发《关于技工学校改革的几点意见》，鼓励发展技工教育，规定“允许技工学校发挥多功能培训的作用……既面向城市，也面向农村”[15]。为适应经济体制和教育体制的改革，进一步规范技工学校的管理，1986年《技工学校工作条例》印发，技工教育得以纳入国家职教体系，拓展了技工学校的培训功能，实行国家计划分配、用人单位择优录用和个人自谋职业“三结合”的方针，并明确了多元办学、生产实习教学等方面的原则[16]。同时有序开展技工学校教师的职称评聘工作，改革毕业生就业制度，设立了相关的培训教研机构。

（三）市场经济时期：技工教育逐步市场化、法制化

1992年，随着市场经济的建立，技工教育进入新的发展时期。这一时期技工教育逐步规范化，各种制度的制定为技工教育和职业培训提供了保障。

一是确立服务就业的办学导向。1993年，劳动部出台《关于深化技工学校教育改革的决定》，招生计划由指令性改为指导性，面向市场招生，开放农村招生，按需确定专业与学制，落实学校自主权[17]。1996年，劳动部开始建设综合职业培训基地，技工学校作为重要主体被纳入其中，并在随后的“三年千万”再就业培训计划中作出了积极贡献。2000年，劳动和社会保障部颁布了《关于加快技工学校改革工作的通知》，将技工教育作为劳动者终身学习体系的重要组成部分，对技工学校的招生、学制、教学、专业等方面的规定进行了完善。

二是提高办学标准与质量。劳动部先后于1992年、1997年出台两版《国家重点技工学校标准》，并于2002年引入ISO9000质量管理体系，根据标准先后多批次确定国家级重点技工学校。劳动部于1995年、1996年公布了3批专业目录，并于1997年印发《技工学校教育督导评估暂行规定》，用以规范办学质量。

三是继续探索提升办学层次。1992年，劳动部印发《关于扩大高级技工学校试点工作的通知》，到1996年，全国高级技工学校发展到11所[18]。1997年，随着劳动部《关于申办高级技工学校有关事项的通知》《高级技工学校设置标准（试行）》等文件的发布，高级技工学校的办学条件与标准进一步明确。1996年，根据劳动部《关于进行综合性职业培训基地建设有关事项的通知》精神，山东省于1999年率先开始“技师学院”的办学探索，并逐步在全国扩展。2000年7月，江苏省常州高级技工学校更名为“江苏省常州技师学院”，开启了技师学院的办学方向。经过调整适应性发展，到2002年，全国技工学校数量为3075所，在校生人数近153万人[19]。同时，民办技工院校得到快速发展。

（四）新世纪时期：技工教育特色日趋凸显

进入21世纪，我国经济社会发展迈入新的阶段。由于加入世界贸易组织后对高技能人才的需求日益突出，2003年第一次全国人才工作会议首次把高技能人才纳入人才队伍建设范围。2006年，《关于进一步加强高技能人才工作意见》的颁布，标志着高技能人才工作体系的确立。这一时期技工教育的发展主要表现为三个方面。

一是发展特色日渐突出。2010年，人社部印发《关于大力推进技工院校改革发展的意见》，将校企合作确定为技工教育的基本办学制度。人社部先后于2013年、2018年两次大规模修订专业目录，把一体化课程教学改革作为技工学校改革发展的重要措施，打造既能传授专业理论知识又能指导生产实习的一体化教师队伍。

二是高层次办学不断走向成熟。2014年，教育部等六部门印发的《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》提出“将符合条件的技师学院纳入高等学校序列”[20]，得到人社部门积极表态与配合落实。2017年，国家出台《新时期产业工人队伍建设改革方案》，首次明确技工教育在现代职业教育体系建设和体制改革中的地位，提出“支持技师学院建设”[21]。

三是发展广度与深度不断拓展。2019年，《国家职业教育改革实施方案》和《职业技能提升行动方案（2019-2021年）》的出台，强调了包括技工教育在内的职业教育在缓解技能人才短缺和促进就业创业中的重要作用。2021年，人社部《“技能中国”实施方案》中明确了大力发展技工教育的具体举措[22]。到2020年末，全国共有技工院校2423所，在校学生395.5万人，面向社会开展培训485.8万人次[23]。新世纪的技工教育更能体现中国特色，为更好地建立我国现代化经济体系贡献了力量。