省域高职院校分类发展的现实背景、框架设计与推进路径

作者简介

何超萍（1988- ），女，浙江农业商贸职业学院助理研究员，研究方向：高职教育管理（绍兴，312088）；虞凯（1985- ），男，浙江农业商贸职业学院副研究员，研究方向：高职教育管理

基金项目

2020年全国教育科学“十三五”规划教育部青年课题“分类视角下省域高水平高职院校差别化发展研究”（EJA200400），主持人：何超萍

摘 要 省域高职院校分类发展，不仅是推进高职教育高质量发展、构建省域现代职教体系的重要举措，更是政府优化管理，引导高职院校多样化、特色化发展的有效路径。本科院校分类评价已进入全面普及阶段，但高职院校内部分类及分类评价尚未真正实现。对分类必要性、现状及问题进行梳理，明确分类的原则和标准，搭建起“3×3+1”的“十宫格”省域高职院校三维分类框架，并以浙江为例，进行了分类运用。提出要转变管理理念，加强政府宏观引导，分层分类推进高水平高职院校建设进程；探索多维评价，构建分类评价指标体系，做到现实与未来联动、共性与个性兼顾；合理运用结果，完善分类评价资源配置，激励高职院校开展良性竞争；坚持特色办学，在类型宫格与省域需求中追求高水平，为高质量分类发展提供内生动力。

关键词 省域高职院校；分类标准；分类评价；推进路径

中图分类号 G718.5 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2024）15-0061-08

高等教育多样化发展已经成为国际共识。我国高等教育的规模已位居全球首位，高职教育作为高等教育的重要组成部分，发展势头旺盛。党的十八大以来，以教育治理现代化为目标构建高校分类发展体系成为从中央到地方的有力行动。据教育部统计数据，2021年，我国共有普通本科院校1238所，在校生1893.1万人，本科层次职业学校32所，高职（专科）院校1486所，职业本专科在校生1603万人[1]。面对这一庞大的体量和规模，亟需构建具有中国特色的高职教育分类发展体系，通过高职院校多样化发展、特色化发展、高质量发展，从省域层面呈现出分类、错位、高水平的发展态势，有力推动了我国从高等教育大国向高等教育强国转变。

一、省域高职院校分类发展的必要性

省域层面推动高职分类发展，是依据一定标准以及省域实际情况，通过科学分类，对省域内的高职院校划分新的赛道，将各个高职院校从无序、混乱的竞争模式中解脱出来，引导高职院校开展合理、规范、有序的竞争，进而形成特色化发展的良性竞争循环。

开展高职院校分类，不仅是高职院校自身发展、提高社会认同度和适应性的需求，同时也是政府统筹管理、提高区域高等教育整体发展水平的需求。一方面，政府通过统筹管理，以合理的绩效管理体制，激发院校的办学积极性，引导域内高职院校通过提高专业特色、提升社会服务能力水平来达到分类发展。处于不同类型或同一类型不同向度的高职院校，既可以在不同层次、不同领域办出特色、争创一流，还可以对照指标，填补空缺、错位进取，逐步形成各居其位、各尽其职的区域高职教育布局结构。另一方面，学生和家长以及用人单位、区域内行业企业能够依据高职院校所属类别，对其人才培养特色和水平以及社会服务内容、能力及水平有更清晰、直观的了解，进而作出理性判断与选择。

（一）外部因素：经济社会发展及政府宏观调控驱动

1.产业升级、制造业、新兴产业发展对高技能人才的需求

加快建设现代化产业体系，是2023年政府工作报告提出的工作重点之一。大力发展数字经济，加快与实体经济的深度融合，是建设现代化产业体系的重要途径[2]。建设现代化产业体系需要与产业相匹配的多类型、高素质的技术技能型人才。因此必须从实际需求出发，把加快发展现代职业教育同推进现代化产业体系建设结合起来，加快构建省域特色的现代职业教育体系，培养更多高素质劳动者和技术技能型人才。当前，省域高职院校发展水平与层次参差不齐，为满足社会发展需求，亟需引导高职院校依据专业办学性质差异进行特色化、差别化发展，以提高高职院校人才培养的质量和精准性。

2.政府宏观调控出台的政策引导力度增加

2018年12月，中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》提出，要“建立完善的高等学校分类发展政策体系，通过分类设置、分类指导、分类支持、分类评估，引导高校科学定位、特色发展”。2020年10月，中共中央、国务院印发《深化新时代教育评价改革总体方案》，提出要“推进高校分类评价，引导不同类型高校科学定位，办出特色和水平”。从国家宏观层面来看，系列政策的出台表明了以分类管理、分类评价为政策工具，推进高校科学定位、特色发展日益重要并上升到了国家战略决策高度。

（二）内部因素：扭转不良发展现状及主动应对不确定性竞争

1.扭转高职院校发展同质化与两极分化的现实需求

随着“双高计划”等不均衡发展策略的深入推行，高职教育内部各院校间的发展形势与规模的“马太效应”也愈加凸显。部分办学综合实力强、人才培养水平高的国家“双高计划”建设院校已比肩同类本科院校，正积极筹备升格职业本科；而另一部分新建高职院校或基础薄弱的高职院校，因资源配置和政策支持不够，还在维持正常运转的生存线上努力挣扎。正因如此，高职院校为求得生存，争得资源配置和生源，在专业开设方面逐渐贪大求全，许多院校虽名为行业院校，但在实际办学方面逐步转向了综合院校，办学特色和办学重点不够突出，办学的同质性现象越加凸显。因此，亟须通过分类差别化发展扭转省域高职院校间的不良竞争。

2.主动调节应对即将到来的高等教育层次上移的冲击

国际经验表明，随着国家经济发展水平的提高，高等教育层次结构也会随之变化。2022年，我国人均GDP已达到12741美元，将进入人均GDP 1万美元向2万美元迈进的时代，这一时期是高等教育层次结构调整的重要时期。结合英美日韩等国家的发展经验来看，我国高等教育层次可能会有以下变化：专科比例缩减，本科生和研究生的占比适当增加。有专家预测，到2035年，我国比较适宜的高等教育层次结构为：专科层次教育占比为30%～35%，本科层次教育占比为50%～55%，研究生教育层次占比约15%[3]。而教育统计公报显示，2022年专科在校生人数占普通高等学校在校生人数比例为41.5%，因此面向2035年的专科层次学生占比可能会减少6%～10%。基于这一趋势，高职院校分类特色发展，有利于应对高等教育层次结构变化带来的冲击。

二、高职院校分类发展的现实背景

（一）关于高校分类的已有研究

一是关于分类的内涵及意义。高校分类是高校或利益相关者遵循相关规律，选择特定标准和方法，按照一定目的将高校划分为不同类别的活动[4]，是遵循高等教育发展规律和办学规律的体现，有利于激发高校自主办学主动性[5]。将高等教育系统划分成不同的类型和层次，有利于人们更好地认识、研究及引导高等教育发展，确定高等教育系统中各子系统及各要素间相互关系[6]，是实现高等教育均衡化发展的重要途径，为实现学科专业特色发展提供现实可能，有利于解决高校与劳动力市场脱节分割的矛盾，同时也顺应了世界高校分类管理的趋势[7]。另外，对于政府及管理部门而言，高校分类发展，有助于高校进行理性的定位，引导同类型高等学校坚持有特色的、内涵式可持续发展[8]。

二是关于分类的角度及标准。高校分类角度众多，潘懋元等在研究特色型大学的发展过程中，将我国的高等学校分为学术型、应用技术型和职业技术型[9]。李立国等以人才培养定位为基础，将高等学校划分为综合研究型高校、特色研究型高校、应用通用型高校、应用技术型高校、应用技能型高校五类[10]。依据学位授予情况，美国卡内基教学促进基金会在2015年版的分类中，将高校依据学位授予情况分为7大类[11]。也有研究者按照3个类型标准和3个层次标准，经组合后从理论上把我国高职院校划分为72种类型[12]。广东省教育研究院搭建的广东高校分类框架，纵向上分“型”：分为一流大学与高水平大学（一流大学、高水平大学）、应用型本科学校（引领型、提升型）、技术技能型院校（示范引领型、改革提升型、规范发展型）三型。横向上分“类”：将高校划分为综合、理工、文科、农医四个类别[13]。从这一分类框架来看，广东高校可分为7型4类共28种类型。总的来看，高校分类发展已经得到研究者的广泛认同，但对于高职院校的分类研究少，大多散见于或穿插在对普通高校的分类研究之中。已有关于高职分类的研究，分类方法以产业相关进行划分，适应面和覆盖面有限，而分类过多过细会失去分类原有的意义。

三是分类的政策梳理。2010年《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2020年）》提出“建立高校分类体系，实行分类管理.....引导高校合理定位”。自此，我国高等学校由以往的纵向分层建设为主阶段，转入横向分类发展不同高等学校体系阶段[14]。2014年，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》首次提出了职业本科、专业硕士研究生的职业教育层次。2017年，在关于“十三五”时期高等学校设置文件中，教育部将高职院校整体划分为一类，即“职业技能型”高等学校。

（二）高校分类的省域实践

1.本科高校分类实践

目前，已有多个省份探索开展省域高校分类管理。省域高校分类呈现出多种趋势。一是针对本科院校进行层次分类。如北京将市属公办本科高校分为高水平研究型大学、高水平研究型大学（B类）、高水平特色型大学、高水平特色型大学（B类）和高水平应用型大学[15]。二是按照“人才培养定位及科研类型+专业集中度”进行分类。上海是最早开展高校分类管理的省市之一，按照人才培养主体功能和承担科学研究类型等差异性，将高校划分为学术研究、应用研究、应用技术和应用技能四种类型，按照学科专业集中度，将高校分为综合性、多科性、特色性，再通过横纵结合，形成了高校“十二宫格”，这一分类标准转化为全国首个地方高等教育法规《上海市高等教育促进条例》的组成部分，为上海全面实施高校分类评价提供了法律保障。与上海相似，重庆将本科高校分为学术研究型、应用研究型、应用技术型三种类型以及学科专业综合性、多科性、特色性三个类别的“类型+类别”的本科高校分类发展定位。浙江省在2016年将本科高校按主体功能分为研究为主型、教学研究型、教学为主型三类，根据学科门类、专业数量等分为多科性和综合性，又在2019年根据学位授予层次及培养能力，将全省本科学校划分为“具有博士生培养高校、具有硕士生培养高校、学士学位授予型高校和独立学院”4类，并建立了4套对应的评价指标体系。

2.高职院校分类实践

对照上海“十二宫格”指标要求，高职院校属于应用技能型高校，并内部划分为综合性应用技能型、多科性应用技能型、特色性应用技能型三种。广东自2017年起实施高等职业教育“创新强校工程”，将省属高职院校根据建设层次划分为ABC三大类别，建设目标和任务也有差异化指导意见，并以此为依据，构建起三套考核指标体系。浙江省从2020年开始试行高职院校综合督导评估，全省所有高职院校通用一套考核体系，即将全省高职统分为一个类型。江苏省从2019年开始实施省属高校年度综合考核，以是否为“高水平高职院校建设单位”为分类标准，将省属高职分为“高水平高职院校”和“其他高职院校”两类[16]。

（三）高职院校分类的问题

1.高职院校分类关注度不足，研究成果较少

一是顶层设计不足。政府对高职分类发展的关注不够，现有政策文件除《关于“十三五”时期高等学校设置工作的意见》外，尚未有正式的国家层面针对高职院校分类的文件。二是研究成果较少。从已有研究和省域政策实践层面来看，目前针对高校分类发展、分类管理的研究及政策文件，大多着眼于对省域内的本科院校进行分层分类管理评价，而对高职院校缺乏有针对性的分类研究。三是职业本科学校分类发展引导不足。作为高等教育领域的新事物，职业本科学校自2019年以后新生并逐步发展壮大，但目前整体数量在高等教育中占比还很少，因此在本科院校的分类管理、分类发展、分类评价体系中，难以兼顾职业本科学校的发展特色指标，职业教育类型属性未得到应有体现。

2.高职院校缺乏细化分类，评价考核引领力有待提升

与普通本科院校相比，高职院校分类发展落实的范围小，实践层面缺乏科学的分类标准，高职院校内部类型的区分度不够清晰。在开展高职院校考核评价的省份中，除广东、上海等少数省份有高职内部类型划分外，大多数省份都将省域内高职笼统划归为一类，缺乏细致的分类，且评价指标体系缺乏赛道区分度，大多为同一套考核指标，即综合排名评价，对学校的专业办学性质、开设专业、服务面向等办学特色体现不足，对处于不同发展阶段的院校也缺乏差别化认知，评价的公平性不足，评价的激励机制和反馈机制的效用发挥有限，导致高职院校群体难以走出办学层次本科化、专业开设综合化、办学体量扩大化的发展误区。