政策工具视角下贫困职教生高质量充分就业的顶层设计

作者简介

王红雨（1987- ），女，天津大学教育学院副教授，管理学博士，研究方向：职业教育（天津，300350）

基金项目

天津市2019年哲学社会科学规划课题“贫困大学生就业创业精准帮扶的获得感研究：以天津市高校为中心”（TJJXQN19-002），主持人：王红雨

摘 要 贫困职教生就业帮扶政策工具已覆盖命令型、激励型、能力建设型、系统变革型与自愿型等工具类型，其中激励型、命令型与能力建设型工具的应用频次高于系统变革型与自愿型工具；经济资助与岗位提供应用频次最高，且其对应的政策工具多为命令型工具与激励型工具；就业成功、资源整合与公平正义的政策价值呈阶梯形正向分布；但在政策“工具—要素—价值”三者交叉上，低频点与空白点较多。对此，应以政府善治引领为核心，构建“政府—市场—职业院校”间的就业帮扶协同公共治理机制；“扶智”与“扶志”相结合，完善政策工具在不同内容要素间的合理配置，协调具体政策工具的可持续性及阶段性落实；持续渗透公平正义的价值引领功能，注重工具类型、内容要素与政策价值间的协同共生。

关键词 贫困职教生；高质量充分就业；就业帮扶；政策工具；政策计量分析

中图分类号 G715 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2024）19-0034-08

就业是最基本的民生。党的二十大报告明确提出要“强化就业优先政策，健全就业促进机制，促进高质量充分就业。健全就业公共服务体系，完善重点群体就业支持体系，加强困难群体就业兜底帮扶”。家庭经济弱势学生是就业支持与帮扶体系中的重点群体，实现家庭经济弱势学生稳定就业、满意就业既是实现教育脱贫、阻断贫困代际传递的根本诉求，也是职业教育助力贫困生充分就业、高质量就业的应有之义，是就业优先战略落实于职教领域，助力实现中国式现代化的有效路径。解析、衡量贫困职教生就业帮扶政策工具的合理性、适配性是教育扶贫政策体系持续完善的基础性工作，也是衡量职业教育是否有效帮扶家庭经济弱势群体实现体面劳动的试金石。相较于国家政策的持续输出，学界对此方面的研究却稍显不足，少数相关既有研究或聚焦于政策的历史梳理[1]，或聚焦于政策的演变逻辑[2]，鲜少探讨政策内部要素的基本布局与相互关系。鉴于此，本研究对2007-2023年国家有关部门出台的70份贫困职教生就业帮扶政策进行分析，从政策工具理论出发，结合帮扶政策工具类型、政策内容要素与政策价值建构三维分析框架，以期为高质量充分就业背景下职教贫困生就业支持与帮扶政策体系的优化提供对策建议。

一、研究设计

（一）研究样本

选取2007年5月①至2023年12月国家相关部门颁布的贫困职教生就业帮扶政策文本为研究对象，资料来源于相关部委官网及“中国政策研究网”“万方法律数据库”等权威政策数据库。经反复讨论，剔除与本研究主题无关政策文本，同时对政策内容进行条目式筛选，最终收集有效政策文本70份，见表1。政策样本可分为两类，一类是职业教育的专门性文本，此类文本就贫困职教生就业帮扶形成专题式的政策指导，如《国务院关于建立健全本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》（国发[2007]13号）、《关于完善中等职业教育贫困家庭学生资助体系的若干意见》（财教[2007]74号）、《教育部关于加快高等职业教育改革促进高等职业院校毕业生就业的通知》（教高[2013]3号）等；另一类是跨领域条目性文本，此类文本多将职业教育系统改革、脱贫攻坚战略、弱势群体就业等不同领域的问题结合交互，在具体政策条目或文字表述中涉及贫困职教生就业帮扶的相关指导意见，如《国务院关于印发“十三五”脱贫攻坚规划的通知》（国发[2016]64号）指出：“针对贫困家庭中有转移就业愿望劳动力、已转移就业劳动力、新成长劳动力的特点和就业需求，以职业院校为依托开展差异化、持续性技能培训。”

（二）分析框架

1.理论指导：政策工具理论

政策工具理论发端于20世纪60年代，至今已成长为公共管理学中的重要分支。学界关于政策工具的内涵认识不一：Elmore（1987）认为政策工具是政府为达成政策目标的权威性选择[3]；Peters（2007）将政策工具视作政策活动与政策实践的构成部分[4]；Hughes（2015）将政策工具定义为调整政府行为的有效机制[5]；陈振明则认为政策工具是实现政策目标或结果的手段[6]。虽然学者关于政策工具的定义各不相同，但总的来说，政策工具可以概括为政策目标和政策行动之间的联结机制。

作为政策工具理论的重要组成部分，政策工具的类型研究日趋成熟，整体上呈现三种论调：第一，工具论，将政策工具视为实现政策目标的有效工具，如Salamon（2002）根据应用目的将政策工具划分为直接行政、社会管制、经济管制、公共信息等类型[7]。第二，资本论，将政策工具视为政府可利用的有效资本，如McDonnell和Elmore以资本类别为依据将政策工具划分为命令型工具、激励型工具、能力建设工具和系统变化工具[8]。第三，行为论，视政策工具为政府的治理行为，如陈振明依据政府治理行为特征将政策工具划分为工商管理技术行为、市场化工具行为与社会化行为[9]。也有学者持融合论观点，如Howlett和Ramesh（2009）根据国家对政策系统的控制强度将政策工具划分为强制型、自愿型、混合型三类，兼具资本论与行为论特征[10]。

2.分析框架：“工具类型—内容要素—政策价值”的三维分析框架

X维度：政策工具类型。不同政策工具类型的划分方法各具理论合理性。本研究综合样本政策文本的内容考量，在McDonnell和Elmore政策工具类型四分法基础上增加Howlett和Ramesh的自愿型工具，将贫困职教生就业帮扶政策工具类型划分为命令型工具、激励型工具、能力建设型工具、系统变革型工具和自愿型工具五类。

在政策工具类型中，命令型工具指政府部门通过权力运行与权威影响将贫困职教生就业帮扶政策转化成具体标准与行动以发挥其调控、规制职能，包括发布法律法规、指示指导、直接命令、设置机构、政策试验等；激励型工具包含正向激励和负向激励两种形式，正向激励包含政策优惠、资金补贴、名誉奖励等，负向激励则如处罚、通报批评等；能力建设型工具指能够提升贫困生个人或群体能力发展的行为方式，以系统学习、短期培训、项目培育为主；系统变革型工具指贫困生所在组织或环境的相关优化举措，如资源配置、制度更新、环境提升等；自愿型工具指政府外的力量，如社区、社会、市场、行业等组织发挥的作用。

Y维度：政策内容要素。内容要素集中体现了政策文本的作用对象与作用领域，彰显了政策的颁布主旨。我国贫困生就业帮扶经历了由粗放式帮扶到精准式帮扶的演进过程。粗放式帮扶是以政府财政投入为主的资源性帮扶，如经济资助、岗位供应等，虽在短时内取得较大成效，但却存在贫困生认定不清、政策针对性不强、贫困生内生力不足等问题[11]；精准式帮扶更强调多方利益主体整合与持续性跟踪帮扶，在资源性帮扶的基础上增加能力帮扶与制度帮扶[12]，如贫困生身份精准认定、就业指导与生涯培训、培养质量提升、责任主体协同构建、帮扶效果监测等。据此，本研究将就业帮扶政策的内容要素划分为经济资助、岗位提供、就业指导与生涯培训、培养质量提升、责任体系构建、帮扶效果监测六方面，以其作为政策分析的Y维度。

Z维度：政策价值。政策价值是政策设置的最终目标所指。综合前期研究成果②与笔者搜集的政策文本来看，贫困生就业帮扶的基本价值可依照“个人—社会—国家”之逻辑划分为个体价值、中间价值与最高价值三个层次。个体价值表现为贫困生拥有平等就业的权利，可通过自身人力资本的提升获得期待的岗位，达成体面就业；中间价值在于通过贫困生的成功就业达到消除社会资源配置不均与低效的问题，这需通过不同层次、类型、结构、要素的社会资源在不同阶层间进行调整与再分配达成；最高价值指向实现社会公平正义的终极目标，通过贫困生就业的起点正义、过程正义与结果正义，真正阻断贫困代际传递，实现社会的和谐发展[13]。由此，本研究将贫困职教生就业帮扶的价值维度划分为就业成功、资源整合与公平正义三个维度，将其作为政策分析的Z维度。见图1。

（三）政策文本的编码

以三维分析框架为前提，以相关政策条目为分析单元，使用Nvivo 12按“政策序号—条款序号—内容标记序号”对政策文本进行编码和归类。需要指出的是，在“X-Y-Z”分析框架中，“X轴”是首先确保完成编码的，即所有的文本编码均能够涉及X轴政策工具类型的分类，Y轴内容要素与Z轴价值维度会尽力体现，但不能保证全部能够进行编码。由于篇幅限制，部分编码结果如表2所示。

二、政策文本分析

（一）政策类型分析

在已掌握文本中，政策类型囊括“通知”“意见”“办法”“决定”“规划”“问答”六种形式。其中，“通知”类文本数量占绝对优势，占比达85.71%，此类文本是政府部门日常发布政策建议的最常用类型，在本政策主题上主要适用于上级部门下达贫困生帮扶指示与具体工作布置事项。其次为“意见”类文本4份，占比约6%，主要从宏观政策设计上对贫困生就业帮扶工作提出指导思路与处理办法；“办法”“决定”“规划”“问答”等类型的文本数量较少，合并仅占总数的10%左右，说明当前贫困生就业帮扶政策在长周期、可持续规划发展与具体帮扶举措的建议实施与有效评估方面的政策表述占比相对较少。

（二）政策出台部门分析

政策的发布主体涉及二十余个部门。人力资源和社会保障部、教育部、国务院办公厅、财政部、国务院扶贫办、人民银行与银监会、共青团中央等部门出台政策的总数超过5成，构成此类政策的主要出台部门。其中，人力资源和社会保障部出台政策文本最多，这符合所属部门与“就业帮扶”这一政策主题立足“民生为本”基本原则的权责关系；其次是教育部，主要关涉职业教育与成人教育司、财务司、高校学生司等相关部门，这符合“贫困职教生”这一政策的针对主体；再次是国务院办公厅和财政部，这在一定程度上说明当前职教贫困生就业帮扶的主要手段可能在于政策支持与资金输入。需要指出的是，不同政策文本的出台形式多为部门间的联合推出，呈现出发布帮扶政策涉及部门主体的多样性特征，在一定程度上体现了贫困生就业帮扶工作的复杂性与相关部门联合治理的协同性。

（三）基于三维框架的分析

1.X维度：工具类型分析

以编码为基础获得政策文本的工具类型分布。如表3所示：70份政策文本兼顾命令型、激励型、能力建设型、系统变革型和自愿型五种类型，政策工具的综合运用为贫困职教生就业帮扶创造了良好的政策环境。

在五类政策工具中，占比最高的为激励型工具（32.1%），这和贫困职教生就业帮扶的“弱势扶助”之根本属性相符；其次为命令型工具（29.2%），其高频使用表明贫困职教生就业帮扶工作的复杂性与艰难性决定其需要国家层面统一指挥；再次是能力建设型工具（28.8%），表明教育培训、人才质量提升等“扶贫先扶智”的长效机制在不断强化贫困生就业帮扶效果；自愿型工具（5.2%）与系统变化工具（4.7%）占比较低，表明我国当前贫困职教生就业帮扶在社会各方间的协同效应仍需加强。

如图2所示，从政策工具的具体类目来看，命令型工具、能力建设型工具与系统变革型工具的内在分配结构呈现较强不均衡性。在命令型工具中，由国家层面直接提供的资金、物质等资源供给占比最高（56%），“必须”“务必”等强制性语言符号相较于其他二级工具也出现得较多，如“务必对困难家庭的高等职业教育毕业生、各高职院校需根据实际情况给予适当的求职补贴与政策支持”[14]等类似表述出现的次数较多；其次为政府管制（29%），是政府部门对贫困职教生就业帮扶各项具体事务进行管理与制约的表征所在；指示指导占比为15%，主要出现在“意见”类与“规划”类政策文本中。在激励型工具中，正激励类别的经济补贴与岗位提供并重，类似“规范使用重点群体重点帮扶专项支持资金”“积极拓展政策性岗位资源”[15]等相关表述出现次数较多，而以“问责”“通报处罚”等为手段的反激励则处于缺失状态。在能力建设工具中，占绝对优势比例的为“求职培训”（80%），说明我国目前贫困职教生就业帮扶仍多停留在“就业指导”等就业起点层面，对于就业具体过程或职业发展的可持续性支持机制关注相对较少；而在“信息技术支持”（10%）、“数据支持”（7%）、“人才质量提升”（3%）等方面的关注则明显不足，说明面向信息时代的、大数据时代与终身发展等贫困生就业帮扶长效机制与帮扶手段相对表现欠佳。在系统变革型工具中，贫困职教生就业环境的提升受到重视（89%），这主要表现在“构建公平、公正就业环境”之中；而基础物质建设则占比较小（11%），这与当前贫困职教生就业帮扶之基础物质建设大多依托于院校、实训基地、相关产业等已有物质环境中的现状密切相关，反而说明其基础物质建设已相对完备。在自愿型工具中，社会性因素明显优于市场性因素的利用，说明当前就业帮扶政策尤其注意发挥社区或公益组织的作用，相关产业与行业组织的功能发挥亟待加强。