市域产教联合体建设：执行困境与破解之策

摘 要 市域产教联合体是一个由政府、园区、企业、院校、行业组织、科研机构等共同参与的多领域跨部门的网络系统。基于政策网络理论视角分析发现，市域产教联合体建设政策执行存在困境，如政策社群和府际网络体系存在“政策真空”、生产者网络行动主体之间“联而不合”、专业网络和议题网络行动主体参与“力不从心”、政策社群和府际网络行为主体权责“泾渭不明”。摆脱市域产教联合体执行困境，需要填充“政策真空”，健全政策网络体系；强化利益融合，打造联合共同体；提高参与效能，发挥主体能动性；明晰权责边界，确保行动一致性。

关键词 市域产教联合体；产教融合；政策网络理论

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2024）24-0042-07

作者简介

姜光铭（1989- ），男，江西科技学院教育学院助教，研究方向：职业教育理论与实践（南昌，330098）；张继河（1973- ），男，江西农业大学职业师范学院党委书记，教授，研究方向：高等教育，职业教育理论与实践

基金项目

2023年江西省社会科学基金项目“新文科视域下高校文科教师专业发展的现实困境与实践路径研究”（23Y07），主持人：张继河

2022年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》（以下简称《意见》）。《意见》在教育强国建设背景下，把建设市域产教联合体作为职业教育高质量发展的战略任务和行动指南。2023年5月，教育部部长怀进鹏在现代职业教育体系建设改革工作推进会上指出，建设产教联合体是深化现代职业教育体系建设的重大部署，要组建一批有真需求、真供给、真政策的产教联合体，用好政策、建好制度[1]。2023年10月，教育部公布第一批28个市域产教联合体名单。计划到2025年共建设150家左右的市域产教联合体。

建设市域产教联合体的关键在于协同育人，需要实现体制机制、治理体系、供需对接、利益共享等方面的精准施策。在政策执行的最初阶段，需要关注政策的实际效果，审视制度设计与执行之间的差距，进而有效地贯彻市域产教联合体政策，推动市域产教联合体建设，为职业教育高质量发展注入强大力量。因此，本文基于政策网络理论视角，探讨市域产教联合体建设的执行困境，并寻求优化市域产教联合体建设路径的解决方案。

一、理论基础

（一）政策网络理论概述

学者们对政策执行研究起始于20世纪70年代，旨在探寻政策制定与执行之间产生差距的原因，早期的政策执行研究侧重于“自上而下”体系（中央政府制定政策，地方政府中立执行）或者“自下而上”体系（地方使用自由裁量权获得有利于地方行动主体的资源），受限于单维度分析，对政策执行结果的分析有限[2]。由于社会问题的复杂性、人际关系的互动性，受统合主义、多元主义的影响，20世纪80年代英国学者Rhodes和Marsh开始关注网络结构，并正式使用“政策网络”的概念，政策网络理论逐渐受到重视。政策执行网络理论是政策网络在执行领域的延伸和扩展，相对于政策制定、政策治理而言，聚焦于政策执行，成为政策网络理论研究的重点和热点[3]。

什么是政策执行网络？宋雄伟认为，政策执行网络将“自上而下”和“自下而上”的方法相结合，能够揭示政策执行过程的动态性、复杂性、生成性，为政策执行研究提供了全新的研究路径[4]。O’Toole等人认为，政策执行网络是为实现政策执行目标而采取行动的公共和私人组织构成的高度分化和复杂的网络[5]。Grantham认为，政策执行网络是一种相互依存的行为者之间的行动模式，围绕政策问题，网络中的参与者既相互之间交换资源，又相互协商或竞争控制资源，以生成政策执行结果[6]。

目前，关于政策执行网络的研究出现了两种倾向，即过程性研究取向和工具性研究取向。对政策执行网络，前者视为一种政策执行的过程，研究主要基于对行动主体互动与网络结构特性的分析来探究政策执行的过程；后者被视为一种政策工具，强调网络是执行结果的决定因素[7]。本文基于政策执行过程的视角，将网络环境、行动主体、网络结构和政策结果纳入分析框架，重点关注行动主体互动与协作、网络结构特征等，见图1。

（二）政策网络的类型及运行

英国学者Rhodes、Marsh根据政策网络成员的限制性、稳定性、彼此之间的整合程度和成员之间的分配特点等因素，按照网络整合程度由高到低将政策网络分为政策社群、府际网络、专业网络、生产者网络和议题网络[8]，结合职业教育产教融合的多方利益诉求：权威利益者、核心利益者、紧密利益者及边缘利益者划分[9]，分析市域产教联合体的成员构成和群体特征，见表1。

（三）政策网络理论在市域联合体政策执行中的适用性

市域产教联合体指在市域空间范围内，以某产业园区为物质载体，以政府为制定和推进主体，统筹区域职业院校、行业企业、研发机构、社会组织（如金融机构、服务机构）等不同合作主体，以紧密契约为纽带而形成的一种产教融合新型组织形态[10]。在市域产教联合体建设过程中，涉及多主体、多层次、跨领域的合作，通过集聚知识、资金、技术等要素，推动其与区域经济社会高质量发展之间实现多模态融合。

政策网络执行理论对于市域产教联合体政策的落地具有较好的适用性：一是行为主体的多元性和差异性。政策执行网络是开放的、多元的，因此，政策网络中各行为主体呈现出多元性特点。职业教育从早期的单主体——政府，双主体——政府、学校，三主体——政府、学校、企业，到当前多元主体——由政府、学校、企业、科研机构、社会组织等组成的复杂主体。市域产教联合体的创建是政府、学校、企业、行业、产业等多元主体相互促进协同发展的一种创新模式[11]。二是行为主体的独立性和依存性。政策执行网络各行为主体相对独立，具有各自不同的利益诉求，具有独立性，同时，也存在资源交换、行为互动、供给互换的相互依存性。市域产教联合体是一个共生系统，联合体与成员之间相互依存，系统中的共生单元，彼此之间相互依存，不可或缺，联合体聚集资金、技术、人才、政策等要素，构成产教联合体的共生环境[12]。三是行为主体关系连接的复杂性。政策网络的开放程度、行为主体之间地位的平衡性、行为主体之间关系连结的时间长短和强弱度会直接影响到行为主体到底应该采取合作、对抗还是不作为策略，从而直接影响政策执行的效果。建设市域产教联合体涉及多方利益主体，利益诉求不同，资源配置不平衡，联合体“联而不合”“合而不融”的现象依然存在，联结关系具有复杂性[13]。

政策执行网络理论聚焦于网络中的行动主体，强调行动主体之间的平等地位，并着重于它们之间的互动性、信息和资源的交换以及合作关系。在市域产教联合体的政策创新和制度创新方面，根据政策执行网络理论，该联合体的建设旨在实现职业教育的高质量发展，联合体建设由政府主导，涉及政府、企业、学校、科研机构等多方参与，形成紧密结合的教育链、人才链、产业链和创新链，构建资源共建共享的网络运行结构。

二、市域产教联合体政策网络的构成主体及关系特征

（一）市域产教联合体政策网络的构成主体

分析市域产教联合体政策的多元主体和网络特征是研究联合体政策执行的前提和基础。结合已有的政策网络理论模型，根据市域产教联合体政策执行中各行为主体的结构属性、行为方式和价值目标，确定市域产教联合体的构成主体。

1.政策社群：以党和中央政府为主

中央政府基于国情和职业教育发展情况，顶层设计职业教育体系，如2022年12月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》、2023年4月教育部发布《教育部办公厅关于开展市域产教联合体建设的通知》，明确了新阶段职业教育改革“一体、两翼、五重点”的战略布局。市域产教联合体政策社群主体有：国务院办公厅、教育部、国家发展和改革委员会、工业和信息化部、国有资产监督管理委员会、科学技术部、司法部、财政部、人力资源和社会保障部等。中央政府在政策网络中处于最高的政治地位，具有最高的政策权威，成员数量有限且稳定，成员之间存在广泛的水平联系，在政策执行中发挥主导作用。

2.府际网络：以地方政府以及相关主管部门为主

由地方政府及相关主管部门组成府际网络，地方政府结合地方资源和区域特色，进一步细化政策社群网络制定的产教联合体政策，省教育厅会同省发改委、省财政厅等部门切实推动地方政府加强对市域产教联合体的政策支持和保障力度，打造支持市域产教联合体良性发展的“政策包”。如2023年5月山东省教育厅等5部门发布《关于推进市域产教联合体建设的指导意见》、2023年10月山东省教育厅等11部门印发《“金融+财政+土地+信用”产教融合10条激励措施的通知》、2023年9月重庆市政府发布《打造市域产教联合体深化现代职业教育改革实施方案》。需要注意的是，市域产教联合体需成立由政府、企业地方政府、学校、科研机构等多方参与的理事会，进行实体化运作，既作为地方政策的制定者、推动者，也可能会转变身份角色，直接参与产教联合的过程，提供资金、场地等资源，成为生产者网络的一部分。因此，职业教育市域产教联合体既有横向之间的联系，也有纵向之间的联系，准入门槛较高。府际网络在网络结构中具有承上启下的地位，起着至关重要的作用。

3.生产者网络：以地方政府相关部门、学校、行业企业、科研机构等为主

市域产教联合体的运行过程是以政府、企业、学校、科研机构等多方参与的理事会管理，形成多元协同、共建共管的治理模式。如北京集成电路产教联合体由北京经济技术开发区管委会、北京电子科技职业学院、北京工业大学、北京集成电路卓越工程师创新研究院、北方集成电路技术创新中心等22家单位共同组建。联合体汇聚“政产学研用”各界资源，打破院校企业壁垒，探索产教融合、协同育人新模式，培养跨学科复合型创新人才。市域产教联合体生产者网络成员数量多，准入门槛较高，有进出机制，稳定性一般。总体而言，生产者网络在整体网络结构中居于主体地位，对于市域产教联合体政策的落地发挥着关键作用。

4.专业网络：以相关专家学者、社会研究机构为主

市域产教联合体在具体执行和推进建设过程中，一方面，需要专家学者不断完善政策背后的学理逻辑、历史脉络、发展趋势，为市域产教联合体的政策执行提供理论指导；另一方面，专家学者需要不断发现市域联合体政策执行中的问题，向政府、联合体的董事会提供专业性的意见建议。截至2024年1月18日，以“市域产教联合体”为主题，进行文献搜集，中国知网有文献56篇；国家哲学社会科学文献中心有文献25篇，中国科学院文献情报中心有文献25篇，这些文献为市域产教联合体的建设提供了相对专业性的学理指导。与此同时，通过召开高校、行业等学术会议研讨市域产教联合体发展最新趋势。成员包括职业教育理论和实践领域的专家，具有丰富的专业知识和实践经验的大中专院校教师、人大代表等。目前而言，专业网络门槛相对较高，可参与人数有限，关系相对稳定，在市域产教联合体的建设过程中提供理论指导作用。

5.议题网络：以关心职业教育的公众、家长、媒体工作者、专家学者等为主

市域产教联合体作为新型政策和制度，势必会在社会上引起较大的反响。公众能否纠正对职业教育的偏见？家长能否缓解子女教育的担忧？职业院校教师能否提升教育自信？成员构成复杂且众多，门槛较低，关系不稳定。只有当议题网络相对稳定，目标利益一致，成员互动增加，市域产教联合体政策执行效果才会好。

（二）市域产教联合体政策执行的互动网络关系

在市域产教联合体的政策中，根据多元主体的角色定位、所拥有的资源差异，结合市域产教联合体的运行逻辑，可形成市域产教联合体政策互动网络。如图2所示，以政府为主的政策社群，系统规划职业教育建设体系，制定职业教育市域产教联合体建设宏观政策，确保市域产教联合体朝着“理想化”方向前进。以地方政府为主的府际网络，一方面构造具有地域特色的地方政策，推动政策的执行，配合中央政府打造适合市域产教联合体发展的“政策包”；另一方面积极转变自身角色，作为市域产教联合体建设主体积极参与建设，并推动其实体化动作。当然，按照“理想化”的运作模式，地方政府责任更为突出，也面临退出的风险。以相关专家学者为主的专业网络为市域产教联合体的建设提供学理指导，起着参谋的作用，同时，也根据自身的角色转变，作为运作主体积极参与市域产教联合体的建设，参与科技研发，协助成果转化，发挥主体作用。以广大公众为主的议题网络为市域产教联合体的建设提供意见反馈；同时，也影响市域产教联合体的社会认可度。专业网络和议题网络共同组成市域产教联合体发展的“智慧团”。以产业园、高校、企业、科研机构等为主体的生产者网络，在整个系统执行中起主体的作用，存在着复杂的主体交互，利益博弈，资源交换。已有研究表明，具有潜在否决权的行动主体合作，行动主体间的资源依赖性、目标一致性和相互信任是影响政策执行效果的关键。