多源流理论视域下《职业学校兼职教师管理办法》修订的政策议程与展望

摘 要 完善职业学校兼职教师队伍的管理不仅是助推职业教育高质量发展的有效路径，更是赋能教育强国建设的必然之举。基于多源流理论，《职业学校兼职教师管理办法》的修订主要源于三重动力：职业学校教师队伍的供需矛盾、“兼职教师管理”的现实矛盾和“校热企冷”的深层矛盾构成的“问题源流”；相关政策的推动、政策提案与理论研究成果的支撑构成的“政策源流”；党和国家领导人的高度重视、国民情绪对职业教育高质量师资队伍的殷切期待构成的“政治源流”。三条源流两两交织并产生多层次耦合效应——经过问题源流与政治源流的碰撞后产生初步耦合，政策源流与问题源流的交汇后实现接续耦合，政策源流与政治源流的汇聚后实现深度耦合，最终三源流耦合交融的合力共同推开“政策之窗”。未来，应以问题源流为导向，关注职业学校兼职教师管理的现实困厄；以政策源流为补充，优化职业学校兼职教师管理政策的选择空间；以政治源流为动力，发挥国家重要战略的引领性作用；以三源流耦合为契机，把握政策创新的关键时机。

关键词 多源流理论；职业学校；兼职教师；政策议程

中图分类号 G715 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2024）27-0039-08

建设一支技艺精湛的职业教育兼职教师队伍是扩充职业教育“双师型”教师队伍的有效途径，不仅能为推动职业教育高质量发展提供强大的技术支撑，更能为深化教育强国建设提供源源不竭的人才动力。2023年10月11日，教育部等四部门正式颁布新修订的《职业学校兼职教师管理办法》（以下简称为《办法》），对新时代职业学校兼职教师队伍建设进行了系统部署，旨在建立健全职业学校兼职教师的选、聘、任、用标准，加快打造一支产教融合型的职教“金师”队伍。强化政策理论研究、提高政策决策科学性，是完善和优化职业学校兼职教师管理的关键。纵观职业学校兼职教师管理政策的相关研究，学界多从职业学校兼职教师管理政策的发展历程[1]、执行成效与问题[2]、政策建议[3]三方面展开研究，而较少审视和探究我国职业学校兼职教师管理政策的议程设置及其动态机制。但《办法》早在2012年就已颁布，缘何时隔十一年后被重新修订？何以引发政策制定者的关注？如何被纳入国家的决策议程？哪些动力因素在政策之窗的开启过程中起到触发作用？这些动力因素通过何种动态机制产生作用？上述问题是当前研究中较少涉足的领域，也是探讨《办法》在修订过程中难以回避的本源性问题。鉴于此，本研究借助多源流理论分析框架，拟探究《办法》在修订进程中的问题源流、政策源流和政治源流的动态交互过程，试图进一步厘清《办法》在修订进程中的动力因素和动态机制，以期为推动职业教育兼职教师队伍高质量发展提供改革着力点。

一、理论基础：多源流理论的内涵及适切性分析

20世纪90年代，美国政策科学家约翰·金登在其著作《议程、备选方案与公共政策》中基于垃圾箱模型首次提出了多源流理论，该理论是一种对公共政策制定过程之内在机理进行分析的解释性框架[4]，旨在合理解释作为公共政策形成过程之重要组成部分的议程是如何建立、发展和消逝的[5]，并科学探讨了公共政策形成的动态机制。具体而言，金登基于政策制定是在“有组织的无序”理念下，围绕“问题是如何被识别”“备选方案是如何产生”和“政策议程是如何被推动”三个关键性问题进行探究，形象阐明了政策过程由各种问题的数据和各种问题界定的内容所形成的问题源流，涉及政策问题解决方案的政策源流和各种选举活动和被选举官员组成的政治源流等三种源流所组成[6]。一般而言，三种源流在正常情况下呈现相对独立的发展样态，但在政策共同体的推动和政治“气候”契合的成熟情况下，三条源流会经过初步耦合、接续耦合和深度耦合后形成耦合交融的合力，从而推开政策之窗。

多源流理论的贡献是揭开了公共政策制定过程的未知“黑箱”，对公共政策的形成和变迁具有开创性解释，因而被视为公共政策研究领域的有效分析工具[7]。多源流理论在分析我国的教育扶贫、网络教育和职业本科教育等公共政策领域方面具有较高适切性[8]，并且《办法》的制定是一个复杂的“聚合”过程，是社会问题、政治因素和政策方案等多重动力因素共同作用的结果，这与多源流理论分析公共政策形成之动态机制的内在原理具有较高契合度，因此多源流理论对分析《办法》的修订过程具有较强解释力。当前，针对“职业学校兼职教师管理”的已有研究，要么是基于“认识—实践”逻辑探究兼职教师管理在应然理想和实然现状的发展困境和策略分析[9]；要么是基于“结构—功能”逻辑检视兼职教师队伍建设的制度结构和效能[10]，而缺乏对于政策形成和变迁的追本溯源。

基于上述分析，建立《办法》的多源流分析框架：首先，阐明作为影响政策制定因素的问题源流、政策源流和政治源流的具体表现形式；其次，分析三源流两两交织后经过初步耦合、接续耦合和深度耦合的动态机制；最后，探究三源流耦合交融推开“政策之窗”的“聚合”过程。三源流动态耦合交融推开职业学校兼职教师管理“政策之窗”的分析，有助于有效回应职业教育领域长期存在的职教师资队伍建设的历史问题和现实困境，并对教育强国建设具有重要的理论价值和现实意义。

二、动力因素：《职业学校兼职教师管理办法》的多源流分析

金登认为问题源流、政策源流和政治源流是催生政策形成和变迁的动力因素，但每一源流都具有自己的特性[11]。问题源流为政策目标确立了合理性基础；政策源流为政策规划提供了可行性依据；政治源流为政策的可持续性发展指明了引领性方向。一般而言，无论政策源流是对问题源流的回答还是对政治源流作出的回应、无论政治源流是否与问题源流或政策源流有关，三源流都是按照各自的时间和规则在向前独立流动[12]。

（一）问题源流：职业学校兼职教师管理政策制定的合理性基础

问题源流所讨论的是社会问题如何被政策制定者所识别，且为何是这一问题被识别而非是另一问题。金登认为可以依靠三种方式来判断哪些社会状况会引起政策制定者的关注从而成为“社会问题”，即指标、焦点事件和反馈，三者均能推动“社会状况—社会问题—政策议程”的发展[13]。现阶段，影响职业学校兼职教师管理政策制定的因素分别是关键指标之变动、焦点事件之影响和相关政策之反馈。

1.关键指标之变动：职业学校教师队伍的供需矛盾

职业教育教师队伍的数量规模和类型结构是衡量职业教育发展水平的重要指标。教育部等统计的关键指标反映出我国职业教育教师队伍在供需上呈现出明显的结构性矛盾，并引导政策决策者感知社会问题。具体表现在两方面。其一，职业教育师生数量的供需失衡。我国高职院校自2019年起连续三年扩招了300万学生，而职业教育专任教师难以满足高职扩招下的生源增长，因此，需要企事业单位的技术技能人才作为兼职教师加入职业教育教师队伍；相关政策明确提及到2025年职业本科教育招生规模不低于高等职业教育招生规模的10%[14]，4年内职教本科招生规模将扩招到2021年的13.51倍。显然，未来不断增加的学生数量和多样化的学习需求是当前职业教育专任教师难以满足的，将企事业单位的高素质人才聘为兼职教师是推动职业教育高质量发展的必然选择。其二，职业教育教师队伍结构的失衡。一方面表现为职业教育“双师型”教师队伍的供需失衡。“双师型”教师作为职业教育中具有重要作用的一种教师类型，对推动职业教育高质量发展具有重要作用。然而，《2018年中国职业教育发展报告》显示，我国专任教师中的中职“双师型”教师平均水平仅为30.65%，高职“双师型”教师平均水平仅为40.51%[15]。另据2021年教育部发布的数据，我国职业教育中职学校“双师型”教师占专业课教师比例为56%，高职为59%[16]。从上述数据可以看出，职业教育“双师型”教师队伍虽然有所增长，但从数量上来看依然不足，仍需要来自行业、企业的兼职教师扩充“双师型”教师队伍。另一方面表现为职业教育专兼职教师队伍的供需失衡。建立一支结构合理的专兼结合型教师队伍是有效推动职业教育产教融合的重要举措。早在2012年教育部就明确规定，到2015年专任教师中的兼职教师比例要达到30%，然而到2019年全国各类职业学校兼职教师只有47.8万人，兼职教师占比仅为22.97%[17]。因此，我国职业学校教师队伍在数量规模和类型结构上的供需矛盾不仅阻滞了职业教育教师队伍的高质量发展，也不利于加快推动职业教育高质量发展和教育强国建设。由此，政策决策者高度关注职业学校兼职教师队伍管理政策的制定，以期探究如何进一步优化职业学校兼职教师的选、聘、任、用标准，进而推动职业教育师资队伍建设。

2.焦点事件之影响：“职业学校兼职教师管理”的政策期许与现实矛盾

社会问题有时并不是自明性的，而是需要借助作为推动力的焦点事件来引起政策决策者的注意。焦点事件主要表现为对某项议题有强化作用的象征符号，并随着“伴奏”而将某一社会问题带到政策议程的显著位置上，进而指向并强化社会问题建构的深度。近年来，“职业学校兼职教师管理”的政策期许与现实的痛点、堵点和难点作为有重要影响力的焦点事件深刻催化和促进着职业学校兼职教师管理政策的形成和变迁。2012年，教育部颁布了专门针对职业学校兼职教师管理的政策，即《办法》。其后的十年间，国家政策层面多次提及和强调聘请专业人才和能工巧匠担任兼职教师和扩大兼职教师比例等政策内容。如2014年教育部等六部委印发《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》，明确指出“鼓励职业学院聘请企业管理人员、工程技术人员和能工巧匠担任兼职教师”。2018年，教育部等六部门印发《职业学校校企合作促进办法》，提出，“职业学校可面向社会和企业聘用经营人员、专业技术人员、高技能人才等担任兼职教师”。2022年，新修订施行的《中华人民共和国职业教育法》指明：“鼓励职业学校聘请技能大师、劳动模范、能工巧匠等高技能人才担任兼职专业课教师”。

国家政策文件的接连颁布使职业学校兼职教师管理迅速升温，其背后不仅蕴含国家对职业教育兼职教师队伍建设的高度重视，也映射了教育强国建设对职教“金师”的殷切期盼。然而，由于现实中兼职教师的选、聘、任、用等方面的管理制度滞后、薪资待遇保障机制阙如、支持体系失位和培训体系缺位，职业学校既存在“请不到”“请不起”和“难管理”等痛点，也存在企业“不愿放”“不敢放”和“不全放”等堵点；另一方面，兼职教师群体也存在“不愿教”“教不好”和“教不长”等难点。这些社会现状的痛点、堵点和难点，经过舆论的“伴奏”和发酵后不仅引发了人民群众对职业教育质量的不信任，也引发了政策制定者对职业学校兼职教师管理的高度重视。

3.相关政策之反馈：“校热企冷”的深层矛盾

我国政府早在2012年就出台了《办法》，此后的十年间也运用大量的政策工具调控、引导和赋能职业学校兼职教师管理的良性发展。这些相关政策的运作情况是否符合预期的理想情况、有没有产生新问题和意外后果等反馈信息是社会问题能否有效引起政策决策者注意的关键依据。2019年，广东省印发的《广东省职业教育“扩容、提质、强服务”三年行动计划（2019-2021年）》提出，“鼓励职业院校设立产业教师（导师）等流动岗位，依法依规自主聘请兼职教师”。2021年，新疆维吾尔自治区出台了《职业院校专业课兼职教师管理办法》。随后，河南省也下发了《关于实施职业院校兼职教师特聘岗计划》的通知。总体来说，各省份都积极根据本省情况颁布了相应的职业教育兼职教师管理政策，为各省的职业教育兼职教师队伍建设提供了一定的支持和保障作用。然而，在各省的实际探索中，职业学校兼职教师管理产生了一系列问题，其中最为突出的问题就是“校热企冷”的深层矛盾[18]。其主要表现在：一是由于缺乏法律的合法性基础保障，导致作为重要主体的企业要么是不愿意主动放本企业内的骨干人才和高技能人才去职业学校担任兼职教师，要么是仅仅停留在签订协议的浅层次层面[19]；二是由于兼职教师的聘用标准、待遇保障等制度的不规范，导致企业的能工巧匠和技术技能型人才因某些顾虑而不愿意担任职业学校的兼职教师[20]；三是由于归属感的缺失，导致来自企业的兼职教师常存在不愿意给学生上课和不想深度参与职业学校人才培养全过程的情况[21]。由于缺乏与时俱进的职业学校兼职教师管理政策，故而职业学校兼职教师管理一度面临着“校热企冷”的现实困厄。这些相关政策的反馈信息会引起政策决策者对职业学校兼职教师管理政策的进一步审思和优化，建立一支专兼结合型职教“金师”队伍的新项目将可能被纳入议程。