新中国成立75年来我国职业教育助力乡村治理的制度变迁及当代启示

摘 要 我国职业教育助力乡村治理的制度变迁经历了治理乡村贫困、全面建成乡村小康社会、纵深推进乡村振兴的演进历程。1949-1977年为革命性制度变迁，呈现突变式制度断裂的特点；1978年至今为渐进性制度变迁，呈现渐进式制度断裂的特点。影响我国职业教育助力乡村治理的深层结构包括计划经济体制的经济结构、集权管理模式的政治结构、社群本位文化的文化心理结构，总体呈现出较强的路径依赖特征。在全面建设社会主义现代化国家的历史方位下，应加快构建职业教育助力乡村振兴的长效机制，着力突出产教融合的职业教育类型优势，以制度创新突破路径依赖，实现新的制度均衡，为乡村振兴贡献职业教育力量。

关键词 职业教育；乡村治理；制度变迁；历史制度主义；乡村振兴

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2024）30-0016-07

乡村治理是国家治理的基石，是实施乡村振兴战略的关键环节。乡村治理是指政府运用公共权力管理协调社会资源，在乡村进行社会秩序的建构，以满足各种公共事务有序进行的要求，维护农民利益的同时对农民行为和公共活动进行有效引导，调节乡村社会各个主体构成的利益关系，进而实现乡村公共利益的最大化。新中国成立75年来，乡村治理一直都是我国国家治理的重要组成部分。在我国乡村治理过程中，职业教育在乡村“扫盲”、消除乡村贫困、促进农村劳动力转移、培训新型职业农民、建设美丽乡村等方面发挥了重要作用，助力我国乡村在经济上消除绝对贫困、全面建成乡村小康社会的同时，保持乡村社会的稳定。

2020年，我国脱贫攻坚取得全面胜利，脱贫攻坚转向乡村振兴。面对新时期、新问题、新任务，站在全面推进中国式现代化建设的历史方位，我国职业教育助力乡村振兴如何打破路径依赖，形成长效机制？我国职业教育助力乡村治理制度变迁的动力是什么？如何实现制度功能转化，服务国家乡村振兴战略？历史制度主义为这些问题的回答，提供了一个有效的切入点。

一、理论与分析框架：历史制度主义理论

制度具有工具性，是政府实现国家治理的基本工具。历史制度分析作为新的制度分析范式，将历史观与制度观有机结合起来，将理性制度主义与社会学制度主义有机融合，对国家政体、政治制度、经济政策和社会变迁等历史演变进行系统地、科学地、辩证地分析和探索，揭示历史发展和制度变革的根本原因[1]。

丹麦新制度主义研究者Klaus Nielsen认为，应从历史时段、关键节点、路径依赖以及制度断裂四个要素入手，构建历史制度主义的分析框架[2]。我国学者周光礼、吴越认为，通过制度这一载体，历史制度主义将理性制度主义的“行动者”与社会学制度主义的“深层结构”有机联结，构建极具特色的“中观型”理论体系，形成“宏观结构—中观制度—微观行动者”的分析框架[3]。综合以上观点，本研究采用历史制度主义的分析框架。第一，勾勒制度变迁的历程，描述不同历史时期的政策，呈现政策演进图景。第二，分析制度变迁的影响因素、原因和动力，包括影响制度变迁的深层结构、产生路径依赖的原因分析、阐释制度变迁的动力三个部分。分析影响制度变迁的宏观因素，探索制度背后具有普遍意义的基本因素，并将基本因素概念化为政治结构、经济结构和社会文化心理结构。阐释制度变迁的路径依赖，分析具有普遍意义的基本因素与特殊制度之间的逻辑关系，剖析产生路径依赖的原因。阐释制度变迁的动力，揭示历史“否决点”。制度动力有四个主要的来源，对应四种制度变迁的类型：制度微调、制度置换、制度转换、制度断裂。第三，预测制度趋势，在以往制度变迁的基础上，结合具体国家或者地区需要和实际，结合制度变迁的动力，预测制度发展的趋势，实现新的制度均衡。

二、制度勾勒：新中国成立以来职业教育助力乡村治理的制度历程描述

（一）治理乡村贫困时期（1949-2011年）：职业教育助力国家乡村贫困治理从参与、嵌入到规模化发展

1.面向工农兵的专业技术教育（1949-1977年）：职业教育参与国家乡村贫困治理战略

新中国成立初期，人民普遍贫困是当时中国社会的主要特征之一，乡村贫困问题尤其突出。在这个时期，“解决温饱问题，减缓生存性贫困”是我国治理乡村贫困的主要目标，其中“扫盲”是首要目标。1949年12月，我国第一次全国教育工作会议提出“教育必须为国家建设服务，教育向工农开门”，确立了职业教育助力国家治理乡村贫困的战略方向。1951年10月，政务院颁布《关于学制改革的决定》，初等技术学校和中等技术学校取代原有的职业院校。专业技术教育的兴起，标志着职业教育开始参与国家乡村贫困治理战略。1952年3月，政务院发布《关于整顿和发展中等技术教育的指示》，要求在农村开设训练班，中等农业技术学校兴起。1963年3月，中共中央颁布《关于讨论试行全日制中小学工作条例草案和对当前中小学教育工作几个问题的指示》，在城市创办各种类型的职业学校，积极推动普通教育与职业教育、技术教育发展[4]。

2.面向乡村贫困地区的职业技术教育与培训（1978-2000年）：职业教育嵌入国家乡村贫困治理的顶层设计

依据国际贫困线测算，1978年中国的农村贫困人口超过7亿人。1994年，国务院出台《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000）》（下称“八七计划”），提出“从1994年到2000年，力争用7年左右的时间，基本解决当时全国农村8000万贫困人口的温饱问题”[5]。1984年，中共中央、国务院颁发《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，要求着重发展农业职业教育，为山区开发输送各种技术技能人才[6]，标志着职业教育嵌入到国家农村贫困治理的顶层设计中。1992年，国家教委办公厅颁布《关于对全国143个少数民族贫困县实施教育扶贫的意见》，这是我国第一份教育扶贫的政策文件，标志着职业教育扶贫从普遍扶贫转向区域扶贫。1994年的“八七计划”明确了职业教育治理乡村贫困的任务：一是开展成人职业技术教育和技术培训，让青壮年劳动力有机会学习实用技术，提升技能，促进就业；二是持续推进农村扫盲工作，快速全面解决农村文盲问题；三是实施“燎原计划”，推进贫困地区农村的教育改革，开发适应当地经济的农业技术技能培训，提升农民的技术运用能力和文化素质。1996年，《中华人民共和国职业教育法》颁行，其中第七条指出“国家发展农村职业教育，支持少数民族地区、边远贫困地区发展职业教育”。从此，职业教育治理乡村贫困的功能纳入法律范围。

3.面向农村劳动力的高等职业教育与技能培训（2001-2011年）：职业教育助力国家治理乡村贫困的规模化发展

按2001年扶贫标准（865元），我国有9422.8万贫困人口[7]。2001年，国务院印发《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》（下文简称“纲要”），明确了21世纪第一个十年我国贫困治理的总目标：巩固温饱成果，为达到小康水平创造条件[8]。1999年，教育部颁布的《面向21世纪教育振兴行动计划》中强调，为了满足就业和国民经济发展的迫切需求，要积极发展高等职业教育[9]。随后，“国家示范性高等职业院校建设计划”的启动和《高等职业院校人才培养工作评估方案》的实施，全面提升了我国高等职业教育办学质量。高等职业教育的发展大大推动了我国职业教育治理乡村贫困的规模化发展。2001年的“纲要”明确了职业教育治理乡村贫困的总体目标、具体任务及责任主体等，着力开展面向农村劳动力的高等职业教育与技能培训。一是在农村创办职业教育和成人教育，为地方“三农”服务。2004年，教育部颁布的《2003-2007年教育振兴行动计划》强调职业教育和成人教育要坚持为“三农”服务，推进“三教统筹”和“农科教结合”[10]。二是加强农村职业教育和劳动力转移技能培训，将农村劳动力转移到城镇，缓解城乡矛盾。2004年，教育部印发的《农村劳动力转移培训计划》要求职业教育要在转移农村富余劳动力中发挥重要作用，积极开展就业培训和职业技能培训，提高农民工素质[11]。三是实施雨露计划，为就读职业院校学生提供经济资助，鼓励贫困对象学习职业技能，促进职业院校学生就业。

在治理乡村贫困时期，职业教育助力国家完成了“扫盲”任务。1949-1999年，全国高校共为社会主义建设累计输送了6000余万名高、中等专业人才[12]。到2000年底，中国农村人口减少到3209万人，贫困发生率降低至3.5%[13]。2009年，共组织开展各类培训3000余万人次，其中农村劳动力转移就业培训1100万人次[14]。2010年底，中国农村贫困人口减少到2688万人，贫困发生率降为2.8%，基本解决了人民的温饱问题。

（二）全面建成乡村小康社会时期（2012-2020）：职业教育助力我国乡村治理的精准行动

按2011年我国的扶贫标准（2300元），我国贫困人口为1.22亿人[15]。党的十八大后，我国将贫困人口全部脱贫作为全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的底线任务。职业教育在全面建成小康社会决胜阶段高质量落实农村脱贫攻坚、奔小康的任务。一是对准缓解农村劳动力供求结构矛盾，通过灵活多样的职业培训和高质量的学历教育，解决“三农”问题，促进农民就业。二是职业教育治理乡村贫困精确到每个贫困家庭和每个贫困者。2015年，中共中央、国务院颁布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，要求贫困家庭劳动力掌握一门致富技能，中等职业教育要覆盖所有未升入普通高中的初中毕业生，在农村加强培训新型职业农民，在民族地区发展符合当地实际的职业教育[16]。2016年，教育部等六部门印发《教育脱贫攻坚“十三五”规划》，提出“人人有学上、个个有技能、家家有希望、县县有帮扶”[17]。三是职业教育治理乡村贫困精准到每个贫困地区，依据贫困地区需求创办中等职业学校。2018年，中共中央、国务院颁布的《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》提出，在贫困地区办好中等职业学校、技工学校和职业技能实习实训基地，赋能贫困地区的产业经济发展[18]。四是启动职业教育东西协作，东部发达地区的职业院校通过劳务协作、教学共享、招生协作、实训室共建等方式精准帮扶西部地区职业院校建设，助力西部农村地区经济发展，助力西部地区农村全面建成小康社会。

“十三五”期间，职业院校每年培养1000万名左右的高素质技术技能人才，开展社区教育培训约3.2亿人，职业教育东西协作开展各类技能培训32.3万余人[19]。到2020年底，我国消除了绝对贫困，如期完成新时代脱贫攻坚目标任务[20]。

（三）纵深推进乡村振兴时期（2021年至今）：职业教育助力我国乡村治理的功能转化和长效性机制探索

从2021年开始，“巩固拓展脱贫攻坚成果，助力乡村振兴”是我国乡村治理的主要目标。一是在我国乡村治理政策的基础上，构建职业教育服务乡村振兴的长效机制。在全面建设农村小康社会时期，职业教育各类各项农村技能人才培养和农村劳动者培训政策，优化后延续到乡村振兴战略中。2020年，中共中央、国务院颁布的《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》中明确提出加快构建服务乡村振兴的长效机制[21]。二是突出产教融合、校企合作的职业教育类型优势，转化为“巩固”和“振兴”两大功能，大力发展农村职业教育。2024年中央一号文件《关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》中提出了发挥职业院校的作用，深化产教融合和校企合作，大力发展面向乡村振兴的职业教育[22]。

2022年，高等职业学校开设专业数量对应一、二、三产业比例分别为6.24%、40.84%、52.92%，建设253个国家级高水平专业群，吸引行业企业投入17.76亿元，建设2267个省级高水平专业群，带动社会其他投资339.70亿元[23]。职业教育在中国式现代化建设的征程中继续服务乡村振兴战略。

三、制度阐释：职业教育助力我国乡村治理的制度变迁分析

（一）影响职业教育助力我国乡村治理的深层结构分析

1.经济结构：计划经济体制对职业教育助力我国乡村治理具有主导性作用

计划经济体制对职业教育助力我国乡村治理具有主导性作用，主要体现在两个方面。一是计划经济调控的经济运行方式直接主导职业教育助力我国乡村治理的全方面。在国家乡村治理的政策中，直接明确了职业教育的职责、任务、目标等，并规定了政策实施地点和完成时间。可见，在计划经济体制下，政府指令性计划直接干预较大，而职业院校权力较小，社会参与机会较少。二是政府主导的社会资源分配直接制约职业教育助力我国乡村治理的运行和管理。在计划经济体制下，政府通过财政拨款、人才补贴、税收、土地等行政手段调节社会资源和教育资源。职业教育主要反映国家治理乡村的意志，对扶贫对象需求和社会发展需求反映迟钝。随着社会主义市场经济的建立，市场介入社会资源和教育资源的分配和调节，逐渐形成了政府调控和市场调节相结合的资源配置方式，职业教育助力我国乡村治理开始反映社会发展需求和扶贫对象需求。