关于健全我国终身职业技能培训制度促进高质量充分就业的思考

摘 要 近年来，我国劳动力市场供需关系以及人工成本已发生重大变化，但就业总量矛盾依旧、结构性矛盾凸显。职业技能培训是全面提升劳动者就业创业能力、改善劳动力供给结构、促进高质量充分就业的重要举措之一。完善我国终身职业技能培训制度体系，需要加强顶层设计，完善法律法规，构建高层次协调机制；完善制度体系，提升终身职业技能培训体系整体效能；强化基础保障，优化管理服务技术支持体系。在此基础上，要进一步优化我国终身职业技能培训的组织实施。加强终身职业技能培训主体间协同配合；精准分类发力，促进劳动者体面劳动和高质量充分就业。

关键词 终身职业技能培训；就业结构性矛盾；制度建设；高质量充分就业

中图分类号 F249.2；C975 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2024）33-0024-10

推行终身职业技能培训制度，完善终身职业技能培训体系，对于提高人力资源配置效率，促进高质量充分就业，助力新质生产力形成意义重大。经济学研究和各国经验已经证明，终身职业技能培训体系建设与经济社会可持续发展关系重大，对改善劳动者就业质量和促进体面劳动作用突出，对改善收入分配意义非凡，对促进人的全面发展负有使命[1]。2024年5月27日，在二十届中共中央政治局第十四次集体学习会上，习近平总书记指出“就业是最基本的民生”，并强调“要加快塑造素质优良、总量充裕、结构优化、分布合理的现代化人力资源，解决好人力资源供需不匹配这一结构性就业矛盾。适应新一轮科技革命和产业变革，科学研判人力资源发展趋势，统筹抓好教育、培训和就业，动态调整高等教育专业和资源结构布局，大力发展职业教育，健全终身职业技能培训制度”。“十四五”时期以来，党中央、国务院持续加强技能人才队伍建设，部署建设技能型社会①。新时代新征程，进一步健全我国终身职业技能培训制度，完善终身职业技能培训体系，仍是全面提升劳动者素质的根本之举、解决就业结构性矛盾的治本之策、促进乡村振兴和共同富裕的有效手段。

一、职业技能培训是破解就业结构性矛盾的重要手段

（一）就业结构性矛盾即将成为我国就业矛盾的主要方面

我国有14亿多人口，其中劳动力约9亿人，高质量充分就业始终是经济社会发展的优先目标、重大任务。近年来，我国劳动力市场的主要矛盾逐渐从解决劳动力供求总量矛盾转变为解决供需匹配的结构性矛盾。就业结构性矛盾是指因经济结构与劳动力结构的不对应引发的就业岗位供求之间的不匹配，空闲岗位与求职人员长时期并存的状态。总体来说，供给方面，劳动年龄人口的下降导致劳动力供给有所减少，劳动力成本上升明显；需求方面，用工主体更注重劳动者技能水平。这种矛盾主要表现在两方面。

1.招工就业“两难”并存、高技能人才求人倍率居高

一方面，企业招工难问题突出，一线普通工人常年短缺，技能人才的求人倍率多年来处于1.5水平之上[2]，中国就业培训技术指导中心发布的缺工职业数据显示，营销员、快递员、服务员、生产操作工等职业常年缺工。人力资源和社会保障部对人力资源市场供求关系的监测数据显示，从供需匹配看，需要技术等级的职业，其求人倍率（岗位数与求职人数之比）均大于1，需求大于供给。其中，需要高级技师、技师、高级技能人员（即通常意义上的“高技能人才”）的职业，求人倍率分别为3.1、2.7、2.5。另一方面，部分劳动者因知识技能不能适应产业需求而处于失业状态，部分劳动者知识技能不能适应产业发展变化，就业难度加大。长期失业者、大龄失业人员、部分就业困难青年等就业困难群体的就业问题更加突出，高校毕业生就业市场供给侧也持续承压。

2.就业存在行业、地区、城乡等领域的结构性不平衡

就业结构性不平衡，一方面表现在就业产业结构与产业增加值结构不匹配[3]；另一方面，从就业的行业地区结构来看，传统行业就业机会逐渐减少，劳动力从制造业等传统行业向电商等新兴行业转移趋势明显。但是，新兴产业和服务业的发展带来新就业机会增量不足以抵消传统就业机会的缩减。经济发达地区的就业机会丰富，经济欠发达地区的就业机会少。部分地区、行业如资源型、产能过剩的行业和地区就业机会严重不足。此外，从就业的城乡结构来看，城市的职业机会更加多样化。随着乡村振兴不断推进，县域经济加速发展，使劳动力地区间流动范围收窄、强度减弱，城市群内流动成为主流，就地就业、下乡返乡创业的趋势越发明显[4]。

（二）就业结构性矛盾产生的主要原因

就业结构性矛盾产生的直接原因是在经济结构、产业政策的调整或产业转型升级、技术进步过程中，对劳动力的技能水平和综合素质提出了新要求，需要大量高技能人才或创新型复合型人才，而现有劳动力的能力素质无法满足需要。劳动力需求调整的领先性和即时性与供给滞后性之间的矛盾，无法靠劳动力市场的自然调节弥补，从而产生供求配置错位。这个滞后性还表现在求职者为适应新岗位所做的准备工作需要时间，包括对于新岗位需求的搜寻与确认，为拓展新技能、提高技能水平而参加学习培训活动，为寻找新工作进行的求职活动等，尤其是参加培训学习新技能需要较长时间。

从实际情况看，劳动力供求的结构性矛盾在采用新技术且具有研发密度高、投资集中、创业生存竞争激烈等特点的新产业领域更为突出。这类企业对技术技能型人才的需求更为旺盛和迫切，而这些新兴技术技能难以通过学校教育习得，主要是通过从做中学和在职培训积累。加之岗位技术技能专用性较强，具有较高的人力资本投资风险，将进一步消减劳动者参与技能培训的积极性，使技能供求矛盾愈加凸显。

（三）化解就业结构性矛盾的主要做法

发达国家化解就业结构性矛盾通常会采取加强对职业教育和职业技能培训的投资，提高劳动力技能水平，推动新兴产业发展，鼓励企业投资和创新，实施灵活的劳动力政策等措施。

美国政府采取的措施包括加大对职业培训和技能提升的投入，鼓励企业在内部开展培训，推动职业教育和大学教育的紧密结合，同时还实施了一系列激励创新和鼓励新兴产业发展的政策，以增加就业机会②。根据美国劳工统计局的数据，2019年美国联邦政府在教育和培训方面的开支总额约为1100亿美元，其中职业技能培训的拨款为89亿美元左右。

德国政府通过加强职业教育、技能培训和职业资格认证，提高劳动力技能水平，同时还通过加强技术研发、支持中小企业和鼓励创新等措施，增加了就业机会和提高了就业质量③。来自德国联邦教育与研究部的数据显示，2019年德国政府在教育和研究方面的支出总额约为1900亿欧元，其中职业教育和培训的支出约为83亿欧元。

日本政府在应对就业结构性矛盾时，采取鼓励创新、支持新兴产业发展、加强职业教育和培训、鼓励企业提高工资和福利待遇等多种措施，并实施一系列灵活的劳动力政策，以适应市场的需求④。根据日本文部科学省的数据，2020年日本政府在教育（包括职业教育和培训）方面的总支出约13万亿日元。

我国要化解就业结构性矛盾必须立足新时代劳动力市场发展的现实情况，除了坚持就业优先战略，促进劳动力向发展潜力大的服务业、新产业、新职业转移，提高劳动力市场灵活性、促进劳动力转移、鼓励新就业形态发展外，还应推进终身职业技能培训制度改善以调节劳动力供给。

二、终身职业技能培训体系建设已为解决就业问题奠定坚实基础

我国的职业技能培训体系建设始于新中国成立初期，在新中国发展的各个时期，均取得重要成就。在社会主义革命和建设时期，新中国的职业技能培训工作开始起步；改革开放和社会主义现代化建设时期，职业技能培训体系建设被纳入顶层设计；随着中国特色社会主义进入新时代，我国的终身职业技能培训体系初步搭建完成。2017年，党的十九大报告指出“推行终身职业技能培训制度，大规模开展职业技能培训，建设知识型、技能型、创新型劳动者大军”。2018年，《国务院关于推行终身职业技能培训制度的意见》印发，这标志着我国开始全面推行终身职业技能培训制度。

（一）我国终身职业技能培训体系及其制度建设成就

1.制度建设方面的成就

2018年以来，在党和国家一系列政策引导下，我国终身职业技能培训制度建设取得成效。党的二十大报告提出“健全终身职业技能培训制度，推动解决结构性就业矛盾”。2022年5月，新修订施行的《中华人民共和国职业教育法》强调职业学校教育和职业培训并举，确立了职业技能培训的法定地位。

“十三五”以来，国家先后出台了《关于推行终身职业技能培训制度的意见》《关于提高技术工人待遇的意见》《国家职业教育改革实施方案》等政策文件。2018年出台的《关于企业职工教育经费税前扣除政策的通知》加大了对职工教育经费支出的鼓励力度⑤。各地党委和政府加强了对技能人才工作的部署，配套出台了实施意见，更加注重技能人才培训的终身性、普惠性。

“十四五”以来，《人力资源社会保障部 国家发展改革委 财政部关于深化技工院校改革 大力发展技工教育的意见》《关于全面推行中国特色企业新型学徒制加强技能人才培养的指导意见》《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》《关于加强新时代高技能人才队伍建设的意见》《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》等相继印发，还出台了《“技能中国行动”实施方案》《“十四五”职业技能培训规划》《“十四五”就业促进规划》《技工教育“十四五”规划》，各地配套政策正在陆续出台。

2.培训工作取得的成就

我国通过政策牵引和政府持续加大投入，引导企业主体作用日益增强、职业院校和培训机构的基础作用凸显，促成了劳动者参与度的广泛提升，有效推动了职业技能培训工作的提质增量。

一是政府提供强大的财政经费保障。近5年来，全国共开展补贴性职业技能培训近1亿人次（累计培训企业职工超3000万人次、农民工超4000万人次、贫困劳动力超900万人次）。2022年末，全国技能人才总量超过2亿人（其中高技能人才约为6000万人）。仅2019-2021年期间实施的“职业技能提升行动”，就投入资金超1000亿元。

二是企业的用人主体作用得以发挥。许多企业大力开展企业新型学徒制培养，健全企业培训制度，加大企业对职业教育经费投入，建立企业职工培训学校或培训中心，加强内部培训师资队伍建设，畅通技能人才职业发展通道，鼓励落实技能人才薪酬分配的技能价值导向，开展企业技能人才自主评价等举措，促进了企业技能人才队伍整体水平的提升。

三是职业院校基础性作用得到加强。各地各职业院校通过形成各具特色的专业技能教学体系，加强师资队伍、实习实训设备配套等软硬件条件建设，提高了办学水平，为产业输送了大量的高素质劳动者和技术技能人才。在开展学制教育的同时，职业院校还承担了大量的企业职工培训、再就业培训任务，不少院校每年的社会培训学员数已超过学制教育在校生数。另一方面，各类社会职业培训机构发挥其市场反应灵敏、能迅速开发新培训项目的特点，日益成为职业技能培训体系的重要补充。

四是职业技能培训的普惠性、均等性发展取得明显成效。在持续多年的一揽子普惠政策的支持下，劳动者可以比较方便地获得免费或补贴性职业技能培训。目前，对劳动者的职业技能培训普惠政策基本做到了全覆盖[5]，针对各类就业重点群体⑥的就业培训补贴政策应出尽出。由于培训可及性大幅改善，各类劳动者广泛参与培训，成功就业创业或实现了岗位技能提升，增加了收入。

（二）我国终身职业技能培训的体系结构与制度特点

1.体系结构

从各国经验看，终身职业技能培训体系由基础体系（含政策法规体系、组织管理体系、文化环境体系）、实施体系（公共职业培训体系、商业职业培训体系、雇主自主培训体系、个人自主学习体系）、保障体系（投融资体系、市场信息服务体系、配套支持服务体系）三大部分组成。事实上，终身职业技能培训与终身教育相比，提升在岗劳动力技能、为新生劳动力和就业困难群体提供就业帮扶的作用更加突出，对中短期劳动力市场的结构性需求变化反映更为敏捷。《国务院关于推行终身职业技能培训制度的意见》指出，我国的终身职业技能培训体系是“以政府补贴培训、企业自主培训、市场化培训为主要供给手段，以公共实训机构、行业企业、职业院校（含技工院校，下同）、职业培训机构和行业为主要载体，以就业技能培训、岗位技能提升培训和创业创新培训为主要形式，构建的组织实施体系”，旨在实现职业技能培训的“培训对象普惠化、培训资源市场化、培训载体多元化、培训方式多样化、培训管理规范化”。