我国高中阶段职普融通政策执行的现实阻滞与推进策略

摘 要 高中阶段职普融通是推动职普协调发展的主战场与核心区，其政策的有效执行是打破职普固有壁垒、构建协同教育体系、满足多元发展需求的重要前提。基于史密斯政策执行过程模型，从政策本体、执行机构、目标群体、政策环境四个维度系统探讨高中阶段职普融通政策的执行过程。研究发现，我国高中阶段职普融通政策在执行过程中存在政策体系的内在限制、地方政府的执行动力与效率不足、利益相关主体普遍深陷认知危机、职普融通战略缺乏广泛社会认同等现实阻滞。为达到政策执行的理想化效果，未来应优化顶层设计，健全职普融通的指导体系；强化执行效力，完善职普融通的协同机制；深化目标群体认同，拓宽职普融通的参与渠道；净化执行环境，重塑职普融通的生态场域。

关键词 高中阶段教育；中职学校；普通高中；职普融通；史密斯政策执行过程模型；职普协调发展

中图分类号 G718.3 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2024）33-0049-07

一、问题提出

改革开放以来，我国在高中教育阶段推行职普分流政策。1983年，教育部等四部委印发《关于改革城市中等教育结构、发展职业技术教育的意见》，明确提出确保各类职业技术学校在校生与普通高中在校生比例大体相当[1]。这一规定作为职普分流的核心政策导向被沿用至今。客观而言，职普分流作为一种有效的人才分类以及构建现代职业教育体系的关键手段，不仅为我国经济发展与社会建设输送了大批技能型人才，亦改变了单一的教育结构，促进了职业教育与普通教育两种不同类型教育的形成。然而，随着职业教育内外部环境的变化，高中阶段职普分流政策在实践中产生了众多新问题，面临异化风险[2]，主要体现在贯彻职普分流政策客观上使职业教育与普通教育逐渐处于一种分离状态，两种教育类型之间的隔阂因在义务教育阶段后分流而表现得更加突出。伴随我国经济转型升级、技术更新迭代以及复合型人才需求增长，职普融通成为我国高中阶段教育改革无法回避的必然趋势，客观上要求破解长期以来导致高中阶段职业教育与普通教育双轨并立、泾渭分明的发展障碍。

凡教育，皆含职业之意味[3]。职业教育自身具有技术性和人文性的双重属性，与普通教育具有共同发展的内在一致性。近年来，我国颁发诸多深化与激活职业教育发展的政策文件，明确提出了高中阶段职普教育融合协调发展的方向。例如，2017年12月，国务院办公厅在《关于深化产教融合的若干意见》中首次明确指出要建设职普融通的综合高中[4]，这一重要表述标志职普关系迎来全面融通的新阶段。2019年6月，国务院办公厅印发《关于新时代推进普通高中育人方式改革的指导意见》，进一步明确了高中阶段职普融通的主要途径，指出要推进中职学校与普通高中学分互认、课程互选、学籍互换，实现职普教育之间的资源共享和互通[5]。2021年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》，再次强调要加强各学段职普教育渗透融通，并对其提出了明确的规范要求[6]。2022年4月，新修订实施的《中华人民共和国职业教育法》（以下简称“新《职业教育法》”）将有关“职普分流”的表述修订为“在义务教育后的不同阶段因地制宜，统筹推进职业教育与普通教育协调发展”，并指出“职业教育与普通教育要相互融通，不同层次职业教育要有效贯通”[7]。由此，我国高中阶段职普融通正式上升为法律规定，步入有法可依的新发展阶段。高中阶段职普融通已然成为新时代推进国家教育体系现代化的重要政策话语和改革方向。

事实上，政策制定的内容和理想目标只有在执行过程中得到政策执行主体有效、正确的转化和落实，并满足大多数政策利益主体需求，才能显示出其应然价值。然而，目前学界普遍对我国高中阶段职普融通政策执行问题关注不多，现有研究多围绕有关职普融通内涵价值的本体探讨[8]、职普融通实践模式的理论构建[9]以及职普融通具体过程的多元障碍开展[10]。既有研究虽为职普融通从政策构想到实践运行提供了积极的方向，但较少涉及职普融通政策的执行过程要素，尤其是较少聚焦高中阶段的职普融通政策执行过程。基于此，本研究基于史密斯政策执行过程模型，从动态复杂的整体视域对我国高中阶段职普融通政策执行存在阻滞的多重影响因素进行全面分析，还原政策执行过程中的复杂生态，并针对性地提出相应的推进策略，以期推进未来我国高中阶段职普融通政策的有效执行和系统优化。

二、理论基础与分析框架

（一）理论基础：史密斯政策执行过程模型

政策执行产生偏差是多种因素共同作用的结果，而非单一因素所决定的。美国著名政策学家史密斯（T.B.Smith）系统剖析了政策执行过程及影响因素，并据此建构了政策执行过程模型。史密斯基于公共政策执行的复杂性，提出了政策本体、执行机构、目标群体、政策环境四个因素。政策本体强调政策类型、内容、形式等的合理性、科学性与可行性，是达到政策制定者期望的理想化效果的基础。执行机构是承担政策执行责任的主体，涉及影响政策落地效果的执行组织架构、个体执行方式与执行能力等要素。目标群体是与政策具有相关切身利益且受政策直接作用的对象，该群体对政策的理解度、认知度及支持度对政策执行具有直接影响。政策环境是指制约政策执行的各种环境因素，主要涵盖自然、政治、经济、文化等方面。史密斯进一步指出，政策执行结果与预期结果产生偏差源于这四个因素在相互作用过程中产生的“张力”，而处理这种紧张态势下的“张力”需要通过制度化或非制度化的方式，以实现各因素彼此之间的协调配合，从而共同作用于政策目标的达成及政策的有效执行[11]。

（二）分析框架：职普融通政策执行逻辑

相较于既往政策研究，史密斯政策执行过程模型层次更加清晰，不仅关注政策本身对政策执行的影响，还更加强调除政策本体以外的多重主客体因素，如执行机构、目标群体和政策环境。这种综合考量极大地拓宽了政策执行的研究视野，使政策执行分析更加具有说服力和可行性。在教育领域，史密斯政策执行过程模型被诸多研究采用，主要用于分析影响教育政策执行的因素与探讨教育政策执行的具体问题。高中阶段职普融通政策执行极具复杂性，本质上是多方利益相关者基于自身利益进行博弈的过程，与史密斯政策执行过程模型呈现出较高的耦合性和适切性。鉴于此，本研究引入史密斯政策执行过程模型作为分析工具搭建我国高中阶段职普融通政策执行分析框架，见图1，剖析影响我国高中阶段职普融通政策执行阻滞的深层次原因，以期为高中阶段职普融通政策的长效深入执行探寻推进策略。

三、我国高中阶段职普融通政策执行的现实阻滞

21世纪以来，我国涉及职业教育的重大政策均对高中阶段职普融通提出了政策要求。此类政策的出台既体现了推动中职学校与普通高中的相互融通已逐渐成为国家教育改革的重要战略，亦为开展高中阶段职普融通工作提供了重要的政策基础和方向指引。然而，由于受到政策本身尚不够健全、相关主体利益冲突、政策信息理解不准确等影响，我国高中阶段职普融通政策在执行过程中面临诸多阻滞，致使政策理想与现实产生鸿沟。

（一）政策本体：职普融通政策体系存在内在限制

政策本身的科学性和可行性是影响政策执行的基础因素。高中阶段职普融通政策执行在很大程度上取决于政策顶层设计是否科学合理。我国高中阶段职普融通政策体系仍在发展建构中，其本身存在的内在限制性因素在一定程度上影响了政策内容的规范性和政策执行的可操作性。

1.国家政策顶层设计标准阙如

我国陆续出台多项政策，以推进中职学校与普通高中之间的“立交桥”建设，但是目前高中阶段职普融通仍处于实践探索阶段，尚未形成成熟的职普融通模式和经验，且缺乏针对性的政策支撑。具体而言，其一，指导高中阶段职普融通的专项政策尚未出台，国家层面关于高中阶段职普融通的政策规定基本依附于其他有关职业教育的政策文件，是大职业教育政策内容中的局部浅描。专项政策和配套政策供给的缺失，使高中阶段职普融通政策内容与一般意义上的职普融通政策趋同，各项相关政策缺乏相互支撑的互补性和衔接性，难以建构系统性和实践操作性强的政策指导体系。其二，高中阶段职普融通相关政策内容过于宽泛，既未对职普融通的内涵进行规范界定和具体诠释，亦缺乏具体实践层面的实施途径和细则。自我国2017年首次在政策文件中提出“职普融通”这一话语至今，政策层面关于高中阶段职普融通的概念、特征、标准等具体内容尚未有明确说明和科学界定。这类限制性因素导致政策执行难以有效精准地把握高中阶段职普融通的内在精髓和深刻要义，配套的实施意见或方案也因缺乏指导而难以落地。由此可见，当前我国高中阶段职普融通因其政策内容边界不明确、操作规程和保障措施标准尚未达成统一，不仅缺乏上位持续的政策指导，亦阻滞了其形成有效的组织基础。

2.政策工具组合配置功能有限

迈克尔·豪利特和M·拉米什（Michael Howlett & M. Ramesh）根据政府与管理部门提供公共物品与服务水平的不同，从强到弱将政策工具依次划分为强制性政策工具、混合型政策工具和自愿性政策工具[12]。已有研究指出，实现“职普比大体相当”的强制性政策工具在高中阶段职普融通的发展中长期占据主导和支配地位，与延缓分流、学籍互通的混合型政策工具和自愿性政策工具并不协调[13]。在政策执行过程中，强制性政策工具的使用有利于直接体现政策制定方的意志与意图，为政策贯彻执行提供权威，提高了政策执行效率。然而，强制性政策工具具有二重性，这意味着在政策实施初期能够达到迅速推广的目标，但随着政策执行的纵深实践，过度强制性力量的推动不仅易使政策工具组合失衡，引发混合型政策工具和自愿性政策工具效应的减弱或缺位，也易使政策执行主体自主性受损。我国高中阶段职普融通政策工具配置失衡问题无疑在一定程度上激化了职业教育与普通教育的分轨矛盾，加重了“两种学籍制度、两种管理制度”的政策局限。事实上，政策工具之间的不协调已然损害了高中阶段职普融通政策体系的可持续性与整体性，使政策执行产生导向性偏差。

（二）执行机构：地方政府的执行动力与效率不足

地方政府及其职能部门的执行水平是影响高中阶段职普融通政策执行效果的关键因素。我国高中阶段职普融通政策的实施过程遭遇明显阻滞，与地方政府执行的动力与执行效率等问题密切相关。

1.地方政府执行的悖论风险

高中阶段职普融通是高中阶段职普分流的题中应有之义，架起了中职学校与普通高中之间的桥梁。但是，地方政府作为高中阶段职普融通政策的执行主体，较少将高中阶段职普融通政策和职普分流政策统合起来，反而将两类政策分割来单独执行[14]。地方政府一方面试图通过倡导课程改革、招生考试改革、学籍管理改革及发展综合高中等措施以推进高中阶段职普融通政策的落实，另一方面在高中阶段普遍实施严格职普分流教育政策，在两类学校的资源投入、招生政策、课程设置、学生出路等方面设置严格界限。由此可见，地方政府在高中阶段职普融通政策执行中呈现出一定的执行矛盾，随着该矛盾的日渐突出，政策失灵风险加剧，地方政府在一定程度上易陷入执行混乱的困境。

2.政策执行存在功利化倾向

政策制定和执行过程是政府利益选择和博弈的过程，即政府基于利益最大化原则进行策略选择[15]。目前，在高中阶段职普融通政策执行过程中，地方政府会更多地从当地利益、领导者利益及眼前利益的契合度出发，对中职学校和普通高中进行价值排序，产生选择“偏好”，进而在其规定的自主权范围内对高中阶段职普融通政策进行自主判断和选择性执行。受困于“政治晋升锦标赛”，高升学率、高本科录取率等往往利于打造优秀教育“名片”，直接凸显地方政府的教育政绩。因此，地方政府往往多以政策是否符合其利益、体现其政绩为依据，采取选择性执行行为，具体表现为将“鼓励高中阶段学校多样化发展”窄化为大力推进普通高中多样化发展，将条件较差、见效较慢的中职学校置之度外，对职普发展呈现“冷热不均”的态度[16]。地方政府对高中阶段职普融通政策进行功利性执行的现实，显然与高中阶段职普融通政策所倡导的职业教育和普通教育处于同等重要地位且协调发展的理念相违背。

3.执行部门之间协调参与不畅

任何重大公共政策目标的实现需依赖于多部门合作和配套政策的供给[17]。我国高中阶段职普融通政策本质上属于公共政策范畴，目标的实现既需要部省之间的协调推进，亦需要地方政府及其各部门之间的协同配合，然而在实际政策执行中却出现了“孤岛现象”。具体而言，一方面，国家和地方政府之间协调推进机制尚不明确。高中阶段职普融通政策赋予地方根据经济和教育发展情况灵活设置“职普比”的自主权，其目的是打破传统中职学校和普通高中的“二元分离”局面。就实际而言，地方政府多数主要以指导性、强制性职普比的指令方式下达要求，并层层分解考核指标逐级“发包”给下级单位[18]，使高中阶段职普融通政策要求难以及时、有效地转化为政策实践，导致政策执行低效甚至无效。另一方面，地方政府执行部门之间协同参与机制不具体。高中阶段职普融通政策执行涉及政府多方职能部门，其执行机构不仅需要地方教育主管部门参与，也需要地方财政、土地、就业等部门的协同配合。在实际过程中，由于政府职能部门之间职责划分模糊、责权不明，职普融通事项一般归口于权力序列较低的教育部门，从而导致执行主体难以统筹其他部门开展职普融通。