国际劳工组织核心技能框架的演进历程、实施动因与价值审思

摘 要 为应对不断变化的工作世界，国际劳工组织核心技能框架的制定先后经历了萌芽期、发展期、成熟期，并于2021年提出《21世纪生活与工作核心技能全球框架》从而进入稳定期。促使框架形成的因素包括技术型、全球化、绿色型、成长型与危机型驱动，其目的指向经济、教育与社会领域，内涵分类为社交和情感技能、认知和元认知技能、基本数字技能以及绿色工作的基本技能。对框架从人本之维、全纳之维、绿色之维、基准之维以及意识之维进行价值审思，呈现道技合一、多元融合、和谐共生、公平底蕴以及主体关怀等技能价值，帮助劳动者灵活适应工作世界。

关键词 国际劳工组织；《21世纪生活与工作核心技能框架》；工作世界；核心技能

中图分类号 G719.1 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2024）33-0062-11

1919年，作为一战《凡尔赛条约》产物的国际劳工组织（International Labour Organization，ILO）以国际联盟的附属机构形式一直存续至今，其组织宗旨主要是为促进充分就业和提高生活水平。2019年恰逢ILO成立百年，《未来工作百年宣言》正式发布，指出在科学技术革新、人口结构变化、生存环境改变以及全球化趋势推动下，工作世界正发生深刻变革，对人类工作性质和职业尊严将产生深远影响[1]。2021年底，ILO通过并确立《21世纪生活与工作核心技能全球框架》（Global Framework on Core skills for Life and Work in the 21st Century，以下简称《框架》），重申核心技能应对当前工作世界不断变化的重要性及可行性。

一、国际劳工组织核心技能框架的政策演进

为确保劳动者能够获得其工作生涯所需知识、技能与资格认证，ILO一直致力于技能框架的制定和完善。这不仅是各国政府和社会各界的共同期待，更是ILO保障劳动者权益的职责所在。ILO最早的技能框架实践始于1956年，随后在不同阶段以各种宣言、公约、建议书和法律文书等形式对核心技能展开探讨。

（一）萌芽期（1956-1970年）：重视生产安全

起初，相关技能规定是以生产安全的规范文书形式出现在工业领域，核心技能等专业术语还未确定。1954年，ILO编订《供政府和工业界指导的工业场所安全规章示范守则》（Model Code of Safety Regulations for Industrial Establishments for the Guidance of Governments and Industry），将工业领域技能定义为掌握组装、改动、修理、精加工、装瓶、罐装、清洁、洗涤、印刷、染色、分类和包装等安全标准[2]。随后十余年由于工业结构相对稳定，技术发展趋势相对放缓，相应的技能形式变动不大，仍以安全条例的形式出现在不同领域。比如，1970年5月颁布的《建筑及土木工程工作的安全及健康条例》（Safety and Health in Building and Civil Engineering Work）中将相关技能界定为建筑设计、土地规划、材料采购与施工、安装验收以及安全监管与评估等方面[3]。在该阶段，关于“核心技能”的术语并未在相关文件中明确出现，而且有关核心技能的初始要义尚且集中在如何制定安全生产的标准条例等方面，还未对劳动者个人权益给予足够关注。

（二）发展期（1970-2000年）：关注公平正义

20世纪70年代，人们逐渐发现经济快速发展并未有效弥补“工作世界的缺口”，反倒形成技能“马太效应”导致“强者恒强”，故ILO通过多次决议要求各成员国关注青老年、部落儿童、女性及残疾人等弱势群体的技能习得问题。例如，ILO第136号决议《特别青年计划建议书》（The Special Youth Schemes Recommendation）提倡青年需要掌握基本技能以适应不断变化的社会发展，并积极参与国家建设[4]。1975年，《人力资源开发公约》（Human Resources Development Convention）提出，各成员国应逐步扩大、调整和优化职业教育体系，以满足各行各业不同岗位青壮年劳动者的技能发展需要。1989年，《土著和部落人民公约》（The Indigenous and Tribal Peoples Convention）第29条明确“传授一般知识和技能帮助土著部落等弱势群体的儿童，充分和平等地参与当地社区和国家社会生活，这应是为弱势群体提供的技能目标”[5]。1996年，《家庭工作建议书》（The Home Work Recommendation）开始将女性以“家庭工人”的身份提上议程，希望她们掌握非传统技能、领导力和谈判技能等工作技能。1999年1月，ILO签署多份文件旨在保护北非、南美洲及东南亚等国家和地区妇女、青年、老年与残疾人有平等参与技能学习的机会，并在相关领域提供特殊技能框架以帮助其获得体面工作[6]。在该阶段，ILO正在朝向加强不同群体公平参与工作世界的正义方向努力，但核心技能框架的实施主体尚未成形。

（三）成熟期（2000-2021年）：强调技能多元

进入21世纪，全球化发展态势愈加凸显，广泛互联的产业市场对劳动者技能素质要求也渐趋多元化。ILO《关于人力资源培训和开发的决议》（The Resolution concerning human resources training and development）提出，“人们如果接受广泛的教育培训，拥有基础可转用的高级技能，包括团队合作、解决问题、信息和通信技术以及沟通和语言技能、独立学习以及远离职业危害和伤病的安全意识，那么这种技能组合就能使他们快速适应劳动世界的变化”[7]。直至2002年，核心技能才第一次以正式术语出现在ILO官方文件中，而且是以伞状概念的开放姿态接纳后续改变。2004年，作为增改版的《人力资源开发与培训建议书》（Human Resources Development Recommendation）对核心技能补充道，“终身教育和培训有助于个人核心技能发展，能够促进积极的公民意识，其中包括基础知识、阅读、写作和算术技巧，以及正确使用信息和通信技术的能力”[8]。随后在《国际劳工大会关于提高生产率，推动就业增长和发展技能的结论》（The International Labour Conference’s Conclusions on Skills for Improved Productivity， Employment Growth and Development）报告中再次强调，“有效的技能开发需要采取全纳方法，包括培养核心技能，即读写、算术、沟通、团队合作、解决问题和学习能力，而核心技能的培养、工人权利意识和对创业精神的理解是终身学习和适应性能力的基石”[9]。然而在该阶段，核心技能仍处于概念扩容阶段，即便2013年发布的《增强青年就业能力：是什么？为什么？以及如何？——核心工作技能指南》（Enhancing Youth Employability： What？Why？ And How？ Guide to Core Work Skills）已将54项核心技能分为4个领域详加阐释，但“并未就工作世界与终身学习两大背景作出相应修正，从而忽视当前数字化及绿色化转型所造成的影响”[10]。

（四）稳定期（2021年至今）：强化可持续性

新冠疫情等事件对就业市场造成巨大影响，同时波及劳动者的技能结构更新。ILO最直观的可视化证据便是核心技能相关文件于2021年达到峰值（456份），随后便呈现出一段相对稳定的可持续发展态势。一方面原因在于2021年《框架》正式颁布标志着核心技能分类与定义已经成型，正在为劳动者进入工作世界提供相对稳定的技能借鉴；另一方面原因来自ILO对可持续性发展的重视。比如，2023年9月，ILO在《适时为可持续发展目标8采取行动：整合体面工作、持续增长和环境完整性》（Time to Act for SDG 8： Integrating Decent Work， Sustained Growth and Environmental Integrity）中宣称，核心技能是劳动者获得体面工作和提高生活水平的关键，人们需要掌握核心技能以便实现全面、高效、可持续的体面工作，此后核心技能将更加关注数字转型、绿色经济以及终身教育等方面的可持续发展[11]。

二、国际劳工组织核心技能框架的驱动溯因

《框架》认为导致工作世界深刻变革的五种驱动因素分别是技术革新、生产与贸易全球化、环境可持续发展、人口结构变化以及新冠疫情危机，在对职业性质、未来生活以及人类生存发展产生深远影响的同时，也从高阶思维、横向能力、环保意识、元认知体验以及数字素养五方面重塑着技能结构。

（一）技术型驱动加速工作世界自动化程度，凭借高阶思维彰显工作主体的不可替代性

技术型驱动是以机械设备、自动化生产线、生物信息工程、物联网与区块链以及虚拟现实等技术创新颠覆人类生产劳动方式，波及范围将涉及人类传统的体力劳动、程序化机械劳动、重复性手工劳动以及标准化制造领域，继而引发经济学家约翰·梅纳德·凯恩斯（John Maynard Keynes）所说的“技术性失业”。换言之，自动化将成为技术型驱动下未来工作世界的主要特征，自动化程度越高以及技能偏向性越强意味着人类工作主体被取代的风险越大。虽然技术革新可以大幅提高生产力从而将人从繁重的物质劳动生产方式中解放出来，但依赖高阶思维的非物质劳动包括创造性制作、情感性服务以及道德性关怀仍将在很大程度上保留下来。

一方面，未来工作全球委员会援引多方研究发现，自动化正在对不同国家和地区的工作性质和岗位内容产生不同程度的影响。美国学者在2015年研究发现有47%的国内劳动者将面临工作岗位被自动化设备取代的风险，而在东盟五国中的同一调查研究更是显示这一比例将于未来20年内上升至56%。2016年世界银行认为发展中国家有2/3的就业岗位将被自动化设备渗透，而同年经合组织（The Organization for Economic Cooperation and Development）则发现，虽然发达国家只有9%的工作岗位将会实现完全自动化，但有数据显示尽管50%～70%的工作不会被完全取代，但部分工作流程也会引入自动化，随之而来不仅是工作方式的改变，也将引发技能主体的结构性变革。在2018年，全球有近一半跨国公司预计到2022年，自动化将导致全职员工数量大幅下降，随后的新冠疫情既佐证了这一观点也加剧了这一趋势，比如远程协作与电子办公等工作形式将迫使劳动者提高工作韧性为自动化作好准备[12]。

另一方面，技术型驱动的工作世界变化难以撼动非程序化认知和元认知领域，这是目前技术最难实现自动化的认知黑箱，需要掌握核心技能中的高阶思维才能实现工作应用[13]。事实上，亚洲开发银行的分析已从“需求侧”证明人类工作主体的不可替代性，即对于完成非程序化认知任务的工作需求要比程序化手动操作的需求增长更快[14]。也有研究发现，以非程序化认知为主要构成的高阶思维所带来的技能溢价正在逐年增加，工作世界越来越需要高阶认知技能当中的创造性、道德性与情感性去解决复杂问题[15]。可以说，越复杂的工作性质越要求人们在终身学习体系内能够加强技能的有效学习，尽快实现认知思维的进阶与完善。尤其是核心技能开发可以帮助劳动者成长为思维敏捷、应变力强的自主学习者和合格职业者[16]。在此驱动下，《框架》认为劳动者应掌握的高阶思维有：问题解决能力、批判性思维、计划和组织能力、协商谈判能力、领导力技能、自主学习能力、创新创造思维以及环境适应能力等。

（二）全球化驱动密切工作世界互联化程度，通过横向能力增加工作技能可迁移性

生产和贸易全球化作为工作世界的经济驱动，将带来全球产业链重组、供应链转移以及价值链重塑等新态势转变，主要表现为商品、技术、信息、服务、货币、人员、资金、管理经验等生产要素的跨境流动，从而促进工作世界成为联系日益紧密的有机整体。伴随各生产要素在全球范围内的加速流通与优化配置，职业分工将趋于精细化与专业化，企业管理、商业战略、行业知识与岗位任务等方面将对技能结构提出贯通式可迁移技能的横向需求。

一是全球产业链重组、供应链转移以及价值链重塑所导致的技能交叉、渗透与融合。全球化进程中产业市场、行业领域与职业岗位受到技术变革、市场监管环境及政策差异等方面影响，会伴随成本浮动有倾向性地进行跨境转移，由此导致传统产业集中区域的技能岗位受到新兴产业技能重组所带来的新一轮适应性危机。此外，发达国家和地区也将劳动密集型产业外包给欠发达国家和地区，同时将低、中技能岗位打包至承接方。全球范围内工作世界的技能两极分化被逐渐拉大，欠发达国家和地区劳动者由于自身技能不能满足生产所需，必须进行新一轮的技能重组、承接相应的技能转移以及进行全方位的技能重塑[17]。换言之，全球化驱动下的工作世界涉及复杂社会情境、多元文化冲突以及创新创造引领，需要劳动者淡化所在岗位的技能单一性，掌握横向贯通式的可迁移技能，具备具体问题的抽象思维能力、自我管理与决策技能以及独立反思与学习能力。

二是全球化驱动引发的世界互联加剧了新冠疫情重创全球产业链与供应链的经济负面影响，特别是经济活动停摆在工作世界所引起的连锁反应[18]。从工作世界的互联程度来看，受各种危机冲击最为严重的国家和地区试图通过产业换代、结构升级振兴经济，当地劳动者则需通过转变职业赛道、变更职业岗位实现新一轮就业，而横向贯通式的可迁移技能将对劳动者未来发展至关重要。因此，为应对不断变化和日益复杂的任务清单、岗位内容和工作场所，《框架》中制定了横向贯通式的可迁移技能，包括团队协作能力、个人责任感、灵活沟通能力、精准服务型思维、主观能动性、共情判断力等方面。