社会组织参与高职教育评价：正当性、限度及可行进路

摘 要 教育评价是高职教育改革发展的核心问题。社会组织参与高职教育评价可以有效解决政府参与高职教育治理的缺位、越位、错位，破解高职院校自主发展和内部评价机制不健全、社会监督不充分等问题，进而构建管理、办学、评价一体化教育治理体系。委托代理关系源于“专业化”的存在，代理人基于相对优势代表委托人行动，作为“第三方”的社会组织参与高职教育评价事实上是多重委托代理关系的结果。作为“第三方”的社会组织参与高职教育评价面临文化认同缺失、利益分配不均、信息不对称等现实困境。为进一步推进我国社会组织参与高职教育评价，需强化评价文化建设，为社会认同营造文化环境；促进评价制度多元化改革，打破制度路径依赖；开展互信沟通机制建设，减少信息不对称所产生的理解误差；着力社会组织机构和能力建设，提高社会组织评价的实际效能。

关键词 社会组织；高职教育；评价；正当性；限度；可行进路

中图分类号 G712 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2023）01-0053-07

管办评分离是推进职业教育治理现代化的基本保证，鼓励和支持社会组织参与高等教育评价是高等教育治理现代化的主要内容，是利益分化格局下民主参与、维系公平的现实要求[1]，也是高职教育评价走向专业化的必然选择。2013年，党的十八届三中全会颁布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“深入推进管办评分离，强化国家教育督导，委托社会组织开展教育评估监测。”[2]2014年，国务院教育督导委员会办公室印发的《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》指出，“深入推进管办评分离，……引导社会力量参与教育质量评估监测”。2015年，教育部印发的《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》进一步对推进教育管办评分离，构建政府、学校、社会之间的新型关系提出明确的政策要求。在“十四五”开局之年，中共中央、国务院印发《深化新时代教育评价改革总体方案》，对于破除“五唯”，完善立德树人机制提出了明确要求，为深入推进社会组织参与高职教育评价，转变政府单一评价方式，深化高职院校自我评价指明了方向。本研究采用委托代理理论分析框架，对社会组织参与高职教育评价的正当性与限度进行分析，结合当前我国高职教育评价存在的问题提出具体参考建议。

一、研究问题与理论视角阐释

实现高职教育管理、办学、评价相互分离，形成政府、高职院校和社会良性互动关系，以社会组织参与高职教育评价为抓手，以科学多元评价赋能高职教育高质量发展为新时代教育评价改革的重要内容，推进高职教育治理体系现代化。

（一）研究问题的提出

社会组织全面依法参与高职教育评价，构建高职教育新型治理关系和共同治理新格局，需要科学的顶层设计和政策引领。当前，我国在解决政府教育管理越位、错位和缺位，加强高职院校自主发展体制机制改革方面已经取得了一定进展，但社会组织参与高职教育评价的通道仍不十分通畅，参与评价的广度和深度与预期还有一定距离，参与评价的积极性和主动性还不充分。从发展历程来看，社会组织参与高等教育领域的治理虽然在改革开放初期已经得到确认，但社会力量参与高等教育治理的范围非常有限，仅仅局限在参与高等教育办学方面[3]。随着高职教育发展速度的加快和规模的增加，“管办评分离”已然成为深化高等教育管理体制改革、建设高质量职业教育体系的突破口，而“评”的任务自然主要交给社会中介组织来完成[4]。社会组织参与高职教育评价是高等职业教育治理现代化的要求，政府和高校之外的各类社会组织和利益相关者有权利和责任，以多元开放的方式参与到高职教育发展的各项事业中来。2016年，教育部印发的《依法治教实施纲要（2016-2020年）》指出，加快构建政府依法行政、学校依法办学、教师依法执教、社会依法支持和参与教育治理的教育发展新格局，全面推进教育治理体系和治理能力现代化[5]。其中，政府赋权给社会，发挥利益相关者的主体地位是重要的前提和条件[6]。

在学术界，学者们对社会组织参与教育评价的机制、独立性、路径依赖等问题进行了重点探讨，为分析社会组织参与高职教育评价的正当性和限度提供了理论支持与方向引领。有学者认为，“行政依附性强、独立性差是我国高等教育评估机构普遍存在的问题”[7]；有学者认为，“造成评估中介机构发展缓慢、类型单一、评估方案单一等问题的主要原因是由于对现行行政性评估体系和制度形成了路径依赖”[8]；有学者认为，“依附于政府机构建立起来的社会中介机构不得已体现出对政府工作安排的依附性”[9]，也有学者认为，“社会组织评价受到传统管理机制束缚，就政府而言，政府往往习惯通过权力、命令来控制和监管教育活动”[10]，政府“还不能真正做到从执行领域退出”[11]；甚至有学者认为，“由于政府不放权，从而形成了诸多依赖政府权力的寄生性组织”[12]；“政府‘大揽全局’的官本位思想使第三方组织行政依附性过强而独立性弱”[13]。由此可以看出，政府需要赋予社会组织参与高职教育评价的合法身份，理顺政府、高职院校、社会组织三者之间的关系，特别是建立政府和社会组织协商合作机制，充分发挥社会组织的主动性，为我国高职教育发展提供有力的外部质量保证。

（二）研究视角阐释

委托代理理论是20世纪30年代美国经济学家伯利和米恩斯提出的“一种经济学契约理论”，其存在主要建立在非对称信息博弈论的基础之上[14]。除了经济学领域，委托代理理论被不同学者以各种方式应用，例如在会计学、市场营销、政治学、公共管理、组织研究、社会学甚至心理学[15]。尽管传统的代理研究侧重于关系在个体之间的相关性，但代理理论的适用性已被证明在集团和组织层面也具有相关性，是适用于在不同学科和研究主题的通用理论框架，代理关系最古老、最常见的表现形式是“社会互动”。委托代理关系源于“专业化”的存在，代理人基于相对优势而代表委托人行动，作为“第三方”的社会组织参与高等职业教育评价过程事实上是多重委托代理关系的结果。委托代理理论是一种分析两方（或多方）合同关系的表达，指定为委托人的一方聘请另一方为代理人，代表委托人执行某一工作或事项[16]。在教育领域，作为代理人的评估机构往往不止一个，“一个委托人（政府）多个代理人（多个教育评估机构）”的委托代理情形开始呈现[17]。作为被委托方，社会组织的专业优势和实践经验可以有效弥补政府教育治理和高职院校内部治理的不足，为科学开展高职教育评价和实现高职教育高质量发展提供新动能。

在具体评价实践中，我国社会组织基本都是接受政府或高职院校委托，以代理人的身份开展专业评估工作。但正如一些学者指出的：“政府要保证社会组织能够公平公正、高质量、高努力水平地完成委托评估任务，避免可能出现的‘寻租、努力水平低’”等问题[18]。第三方教育评估机构过于依赖政府、缺乏独立性的行为正是其道德风险产生的重要因素。“努力水平”是代理人工作重视程度的指标，是代理人付出的成本[19]。随着我国教育治理体系的不断完善，多元、民主、共治的价值理念日益清晰，社会组织由初始的“参与办学”到“专业评价”，再到全面参与依法治理，社会组织的作用和功能将不断凸显和扩大。委托代理理论已经被国内外研究者应用于各类教育评价研究之中，而且已取得一定成果，该理论分析框架可以在学理上澄清社会组织参与高职教育评价的正当性，指出存在的局限及原因，为社会组织真正参与、科学评价、有效治理高职教育提供依据，规避可能存在的道德风险和责任转嫁。

二、何以可能：社会组织参与高职教育评价的正当性

国内外高职教育评价的实践表明，各国政府在鼓励职业院校自主办学的同时，不断支持社会组织参与高职教育评价，并制定和完善相应的政策法规。“多元参与”是高职教育评价改革的价值追求和行动理念，以委托代理理论为根基的社会组织参与高职教育评价获得了明确的政策支持和法律地位。但在理论研究层面仍然需要给予重点关照，对发展“第三方”为主体的社会组织参与评价的正当性进行理论回应。

（一）为社会组织的职业教育利益期待增加表达渠道

多年来，我国不断完善专业学会、行业协会等社会组织的监管、准入和资助制度，重视社会组织在国家教育治理中的作用和价值[20]。作为利益相关者，社会组织对高职教育的办学质量和人才培养水平等重大治理问题极为关切。高职教育治理民主化、投入多元化、需求多样化打破了传统的政府和高职院校二元治理格局，社会组织（或社会力量）对高职教育的各个领域，包括受教育机会、学习自由权、学业成就、学习资源、学习支持、经济投入、社会效益、民主监督、质量保证等均不同程度地产生期待和诉求。随着高职的大规模扩招，政府和高校之外的社会组织必然将自身的利益诉求化为全面参与高职教育治理的动力。为此，高职教育治理的核心不再是管制和自治，而是三者之间的合作共享、平等协商和民主参与。作为“第三方”的社会组织参与高职教育评价，是推进管办评分离，构建政府、高职院校、社会之间新型关系的重要举措。高职教育评价是由政治权力、行政权力、学术权力等多种力量共同作用所形成的一种复杂组织行为，其蕴含着不同利益主体的诉求。社会组织具有鲜明的目的性，不同类型和层次的社会组织有不同的评价和定位，需要尊重高职教育发展的基本规律和高职院校的内部治理权利，追求的是最大利益公约数。委托代理理论提倡政府、社会组织、市场、公民个人等主体通过参与、对话、谈判、协商等集体选择行动，共同参与教育公共事务管理[21]，可以有效解决政府参与高职教育治理的缺位、越位、错位，破解高职院校自主发展和内部评价机制不健全、社会参与监督不充分等问题，进而构建管理、办学、评价一体化的高职教育治理体系。

（二）为多元主体参与高职教育评价搭建关系构架

社会组织作为第三方介入高职教育评价，集中反映出三个层次的委托代理关系。其一，社会大众和政府之间的委托代理关系。高职教育评价作为教育综合改革的有机组成部分，其公共性是维护高职教育事业可持续发展的支撑，直接体现着社会各方利益主体的目标共识和质量需求。社会公众将高职教育外部治理权（特别是质量评价和绩效评价）委托给代表公众利益的政府机构，这层委托关系中的委托人是社会公众，代理人是政府。政府更倾向于以结果为导向的资金安排，试图找到可衡量的结果指标（如累积的学分数量、毕业生数量或实践基地数量），以经费投入提高高职院校办学效率，并就办学绩效进行问责；其二，政府和高校之间的委托代理关系。与第一层次关系不同，在此关系中政府由第一层委托代理关系中的代理人变成委托人，高职院校成为政府的代理人。由于作为管理者的政府不可能直接参与高职院校的内部治理和教育教学评价，这就需要政府将“治理权力”让渡给具体的“办学者”；其三，社会大众和高职院校之间的委托代理关系。社会大众作为教育资金的投入者和利益相关者，特别是学生家长对高校内部治理涉及的人事、财务、资产、教学、科研等诸多领域均非常关注，需要寻找代理人介入到高职教育评价之中。在此关系中，社会大众为委托人，社会组织成为代理人，学生作为客户，他们接受教育，并且也为此付费，高职院校必须为学生提供必要的用于生产教育服务的资源，学习投入与获得的学业水平挂钩。因此，高职教育治理过程中，既需要正式、非正式的制度安排，也需要运用各方主体行为合理调节不同利益诉求[22]，其中社会组织的作用不可或缺。

（三）为高职教育质量提升提供协调机制

尽管在政策方面承认社会组织的高职教育评价“第三方角色”，但在现实中社会组织却难以介入或无法介入，处于一种相对“悬置”状态，难以真正发挥其应有的作用。委托代理理论为高职教育评价提供若干机制，对利益相关者的行为加以协调。一是市场协调机制。高职教育发展必须要满足社会发展需要，其人才培养规模、规格、质量标准等必须与经济社会需求和产业结构相匹配。与之相对，高职教育评价兼顾高等职业教育投入和产出、供给侧和需求侧、效益与效率之间的平衡。高职教育引入市场机制是提高高职教育效率、质量和社会适应性，扩大职业教育资源覆盖面的有效途径；二是舆论监督机制。“社会舆论”是社会公众对某些现象或者社会实践的观点、愿望以及要求的一种表达与反映，是对高职教育产出结果的直接反馈，特别是在人才培养质量和社会效益方面。社会组织可以督促高职院校根据“反映问题”修正或优化人才培养方案，多措并举满足高职教育的质量期待；三是规范社会评价机制。社会组织在开展高职教育评价过程中，承担着政府赋予的部分职能，其与政府既是合作者，也是竞争者，承担着影响与调节高等教育质量的作用[23]。在我国，社会组织多是在政府委托及资助下，或直接接受高职教育管理者的邀请，采用科学、专业的方法对高职教育质量开展评估和鉴定，守住教育质量生命线是他们的责任，这些组织以教育部直属的职业教育发展中心、教育教学评估中心，各省教育评估院和高校科研评估机构为主体，各级专业学会和独立法人评估机构的地位和作用也在不断提高，并日益受到重视。