迈进“4.0时代”：菲律宾技术和职业教育政策调整与价值意蕴

摘 要 菲律宾技术和职业教育的重大政策改革对其经济社会发展产生了深远影响，不同时期的政策改革反衬出特殊的发展取向和时代特征。《全国技术教育和技能发展计划（2018-2022）》的发布标志着菲律宾技术和职业教育4.0时代的到来。分析系列报告发现，其政策调整体现出四点新变化：决策主体从统一部署到多方协同治理、目标策略从训练基本技能到提升质量效益、惠及对象从单一就业人员到多元社会群体、实施路径从整体布局到点面铺展，并体现出三个层面的政策价值取向：理念层面上追求公平与人文关怀的价值理性，方法层面上统一经济和社会效益的工具理性，运行层面上平衡短期和可持续发展的过程理性，由此构建出“TVET4.0”政策的话语框架。

关键词 菲律宾；技术和职业教育；教育质量；教育政策

中图分类号 G719.341 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2023）01-0073-07

21世纪以来，菲律宾技术和职业教育（Technical and Vocational Education and Training，下文简称TVET）受全球市场格局和本土实践的互动影响形塑出三个阶段性政策特征：一是以体系化为根本任务，通过制定财政援助方案促进技术和职业教育体系建立的“TVET1.0”（2000-2004年）；二是以制度化和国际化为主要特点，建立国家资历框架和培养熟练技术工人来提高技术和职业教育国际影响力的“TVET2.0”（2005-2009年）和“TVET3.0”（2011-2016年）；三是以高质量为目标导向，着眼于“实现个人体面工作，助力经济可持续和包容性增长的高质量技术和职业教育”的“TVET4.0”（2018年至今）。为更好地应对工业4.0进程中引发的经济结构调整和就业市场变化，菲律宾技术教育与技能发展署（Technical Education and Skills Development Authority，下文称TESDA）①于2018年颁布了《全国技术教育和技能发展计划（2018-2022）》（National Technical Education and Skills Development Plan，下文称NTESDP），该计划不仅是TESDA成立至今进行第四轮周期改革的主要成果②，也反映了菲律宾技术和职业教育改革的最新进展，标志着菲律宾“TVET4.0”的到来。本研究基于以上考量，试图探讨菲律宾TVET系列改革措施的主要特点、未来走向及其价值意蕴。

一、菲律宾技术和职业教育政策调整诉求

“TVET4.0”之前，菲律宾已制定并实施了三个NTESDA周期计划，前三个计划主要为解决劳动力工作技能水平不足的问题，以发展技术和职业教育体系为目的，满足国家对高层次技术人才的要求。随着新环境变化和自身发展需要，菲律宾的技术和职业教育政策处于全新的内外发展环境，在机遇和挑战并存中衍生出“TVET4.0”政策变革的生长点。

（一）绿色经济和移民浪潮亟须改变职业技能形态

随着全球气候环境日益复杂严峻，生态意识逐渐成为人们应对生存威胁与可持续发展危机的知识形态和认识思维。扩展到技术和职业教育领域，旨在建立生态与经济、教育的关系，发展“低碳、高效、包容”的绿色经济，菲律宾产业不得不向第三产业转移，创造更多绿色就业机会[1]。此外，国际移民的涌入为技术和职业教育的可持续发展带来新挑战。根据菲律宾海外劳工调查结果，截至2019年，登记在册的菲律宾海外劳工（包括临时工作，Overseas Filipino Workers， OFWs）人数约为220万人[2]，无论是国内移徙（从同一国家的农村到城市地区）还是迁往发达国家的国外移民，人们愈加趋向于在不断变动中寻找满意工作，而技术和职业教育与培训正是为移民提供新的工作环境所需技能的重要手段，未来正在由供应驱动型向需求驱动型转变，并逐渐朝着多样化、立体化形态发展。

（二）新兴行业发展和全球市场前景驱动技术和职业教育创新

21世纪以来菲律宾经济取得了显著增长。2010-2019年，菲律宾国内生产总值（GDP）年增长率从4.6%提升至6.4%[3]，使其跻身为中上收入国家。不断发展的市场经济和基础设施在许多领域为人们创造了就业机会，带动了TVET发展，旅游业、建筑业和信息通信技术等发展速度较快的行业也为专业技能培训提供了巨大的市场前景。政府的加大投入使技术和职业教育发展有较为充足的财政经费，从1994年建立TESDA独立管理TVET至今，菲律宾形成了较为完善并具有特色的技术和职业教育体系，在职业培训项目注册、评估和认证体系、师资培养等方面的改革引起了东盟地区和其他国家的广泛关注。2017年起，TESDA陆续与各国政府官员、行业代表团和协会举办了多次国际考察和双边洽谈，菲律宾都作为会议受邀方分享本国经验和做法[4]。在全球范围的互动和借鉴中，菲律宾技术和职业教育面临着总结本国实践、形成本土体系的新发展时期。

（三）社会矛盾激增与政企角色不清阻滞职教转型

菲律宾TVET发展现状关乎青年群体和企业利益。若不能有效解决青年就业问题，激发企业竞争活力，技术和职业教育现代化则困难重重。一方面，青年就业问题严峻，社会矛盾激增。菲律宾的职业院校布局、专业设置、结构规模、办学水平上呈现地区和领域发展不均衡的情况，青年失业率大约是全国平均失业率的两倍[5]，人才培养质量参差不齐，惠及群体对象窄化，社会效益不强。另一方面，政府与企业在TVET发展中主次角色不清。尽管菲律宾早在1994年就开始效仿德国等欧洲国家，实施政府和企业联合培养的双元模式（Dual Training System），但与基础教育、高等教育相比，TVET的经费仅占政府总预算拨款的1%[6]。机构设置上，TESDA一直被认为是菲律宾TVET唯一的决策机构，主要负责中等教育及以上学生，加之资金和资源受限，对于社会许多基础部门的关注不足，导致某些行业部门和社会群体边缘化，未能很好地为国家职业教育整体发展提供连贯有力的配套服务[7]。此外，近年来以企业为主导（Firm-level/Enterprise-based）的职业培训逐渐受到重视，经企业培训后毕业生平均就业率最高，但这种基于企业的学徒培训仍占比较低并逐年减少[8]。企业参与的积极性和自主性不高，这与政府主导控制、培训成本较高有着较为复杂的关系。

二、菲律宾技术和职业教育政策调整探析

菲律宾TVET改革和发展充分考虑集权与放权、数量与质量、公平与效率等几大关键改革主题和影响因素，适时调整政策，主要体现在决策主体、目标策略、惠及对象和实施路径四方面。这些变化彰显出菲律宾“TVET4.0”的最新政策走向。

（一）决策主体：从统一部署安排到多方协同治理

为更高效地实现部门运作和项目推进，菲律宾TVET政策首先聚焦于改革内部治理体制，主要是由TESDA发起并领导，政府部门和相关机构的协同治理和共创共建[9]。

1.实施统领性的国家战略部署

在菲律宾“三足鼎立”的教育管理组织形式下，TESDA隶属于国家政府部门下属的劳动就业部，是菲律宾TVET的唯一官方机构，由国家法律保障，实施标准化、统一性的政策和指导方针，通过方向设定、标准制定和系统开发、宏观监督三大核心职能为菲律宾TVET体系提供明确的发展方向和计划重点[10]，NTESDP（2018-2022）的制定和出台是TESDA以《国家的长期愿景》（Anchored on the long-term vision for the country（AmBisyon Natin 2040，下称《愿景》）和《长期发展议程》（Agenda 2030）为基础，为更好地实现对于“建立平等有序的国家和公平公正社会”的构想[11]。此外，“TVET4.0”除了明确TESDA在职业教育发展中的主要作用，还要求TESDA主动与政府机构、私人团体和民间组织建立更强大密切的合作关系，积极回应不同社会阶层人民的需求，以实现更好的组织运行和高效治理。

2.发挥国际组织和行业协会管理作用

菲律宾TVET不仅是国内政府行为，还积极吸取国际组织和行业协会经验，并在学习过程中增强菲律宾对国际职业教育发展的贡献，扩大菲律宾TVET的国际影响力。第一，加强国际交流，提高决策的科学性。近几年来，菲律宾积极开发基于国内外行业职业技能要求的国家能力标准，并基于该标准构建等级分明的国家资历框架。TESDA发起了多个双边和多边项目，通过签署备忘录、捐赠科技设备、举办国际交流会议等方式提高菲律宾TVET的国际话语权[12]。2020年以来，尽管由于疫情管控等限制，大批海外员工被迫回国、部分跨国企业也遭受重创，但菲律宾技术和职业教育并没有放缓“国际化”脚步，TESDA积极与亚洲发展银行、国际劳工组织、世界银行等组织形成合作伙伴关系，共同发起技术和职业教育政策网络会议（TVET Policy eFora Web Conference Series），加快与国际政府机构和非政府组织、国际公司在技能培训、能力评估和认证、创业扶持、项目推广上的政策制定和规则安排。第二，密切同行业协会和企业机构互动合作。2020年，在NTESDP制定过程中，TESDA联合包括农业、建筑、电子等具体领域的行业协会代表召开系列研讨会，探讨现有劳动力供求、课程内容、质量保证和评估等方面问题，共同修改现有的发展模式和框架[13]。在与企业的合作上，效仿德国等国家的先进做法，采用政府和企业共同培养的“双元教育”。政府为其企业培训提供一定的税收优惠，双方共同开展全面的培训需求调查、培训制度和技能规划，并联合企业和行会、基础教育（K-12）不同部门培养更多的教师和专业评估人员。

3.联合地方政府和教育部门多方力量

为更好协调统一国家和地方在发展TVET上的总体战略方向，扭转过去职业教育分散、区块型发展局面，TESDA成立了技术和职业教育委员会，其中包括TESDA理事会成员、区域和省级主席、地方政府代表，以定期举办会议的形式，为TESDA的政策颁布和项目行动提供建议和决策。2020年3月，TESDA发布了修订后的第48号法案，重新强调区域、省委办公室作为地方管理部门的职能和作用[14]，并在国家教育部和地方政府的共同支持下增设不同性质的培训中心，以更好地满足各地区不同的发展目标和实际需求。由此观之，菲律宾在对职业教育的管理上逐渐形成纵向统一部署、横向多方治理的发展模式。

（二）目标策略：从训练基本技能到提升质量效益

21世纪初，菲律宾应对全球化和减少贫困等挑战的主要做法是加强劳动力的技能培训，使之更好地适应全球市场环境[15]。随着产业结构由劳动和资源密集型向技术和服务密集型的调整，对劳动力素质提出更高要求，未来菲律宾的比较优势在于构建“灵活性（Flexibility）、延展性（Scalability）和可持续性（Sustainability）”的高质量技术和职业教育模式。

1.配套法案条例和行动方案：战略指导和方向保障

菲律宾技术和职业教育是国家教育系统的重要组成部分，其发展定位和目标始终与国家教育整体方向保持一致。自菲律宾依据《共和国法令第7796号》确立TESDA的官方权威地位以来，其TVET发展的首要目标即依托国际层面的政策法令以引领技术和职业教育根本方向。菲律宾一系列法律政策改革从技术和职业教育的目标定位、资金来源、评估认证到内部的课程教学、群体对象上都作出了质的规定，在战略调整和顶层设计中衍生出“TVET4.0”的变革点，使得“TVET4.0”由提出、规划到实施环环相扣、有据可依。见表1。

2.课程设置和教师教学：能力本位和终身学习

课程和教学是实现TVET目标及价值的主要载体，在职业教育中居于核心地位。其课程设置和相应教学工作的开展也必须建立在明晰职业能力本质和形成机制的基础上。当前，菲律宾技术和职业教育的课程设置和教学工作都指向“能力本位”和“终身学习”的基本目标。

一方面，过去的课程目标以提高学生工作技能为中心，主要依据不同行业能力标准来设计，以培养实践能力强的技术型人才[16]，体现出“技能本位”（Competency-based）的目标指向。“TVET4.0”将立足于对创新人才和创新能力的需求，重新思考课程和教学的“能力本位”（Capacity-based），这两种目标并不冲突，前者通过阶段性的教学计划和评价指标，训练人们掌握精准技术，后者则强调在不断变化的工作环境中沟通交流、适应能力和批判性思考等“软技能”的培养，并允许通过系列短期而连续的培训获得“微证书”，达到知识不断积累的效果，以实现终身学习[17]。