高职院校产教融合的路径新探：PPP模式的应用

摘 要 对我国高职院校而言，产教融合困境的形成有其独特的历史背景。当前阶段，高职院校产教融合问题的实质是如何在社会主义市场经济体制下重构产业与教育之间的关系，而解决这一问题的关键是在实践层面找到真正有力的抓手。为此，可以探索将PPP模式应用于高职院校产教融合过程中，其主要优势包括：拓宽经费来源渠道，形成利益共享机制；降低校企合作成本，形成风险共担机制；提高资源配置效率，形成深度合作机制。在这一改革过程中，PPP模式应用的关键则在于实现内涵、技术、制度三个维度的系统创新，即激活改革存量资源，丰富公私合作形式；打破传统教育边界，加强合作平台建设；保障各方合法权益，完善教育产权制度。

关键词 高职院校；产教融合；PPP模式

中图分类号 G718.5 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2023）05-0012-05

近年来，关于如何进一步深化产教融合仍然是摆在高职院校面前的突出难题。在顶层设计层面，国家展开了针对性部署。2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中指出，要完善职业教育和培训体系，深化产教融合、校企合作。同年年底，国务院办公厅发布《关于深化产教融合的若干意见》，为深化产教融合指明了方向。我国高职院校产教融合之所以难以深入，其主要原因在于实践层面缺乏真正有力的抓手。有鉴于此，本研究试图以PPP（Public-Private Partnership）模式的应用为例，探寻破解当前我国高职院校产教融合困境的有效路径。PPP模式一般直译为“公私合作伙伴关系模式”，也被称为“政府与社会资本合作模式”[1]。它最初指公共部门与私营机构基于特定目的，以契约协议为基础，合作提供公共产品或服务的一种伙伴式合作关系。该模式最初应用于经济领域，后来逐渐拓展到社会领域、教育领域等。需要说明的是，由于公办高职院校是我国高职院校办学的主体，其产教融合问题更具典型意义。因此，本研究所指的高职院校特指公办高职院校。

一、我国高职院校产教融合困境形成的历史背景

产教融合、校企合作是职业教育性质的外在表征，是职业教育的基本形态。职业教育发展史，就是一部产教融合、校企合作理念和实践不断创新的历史[2]。实际上，产教融合可以看作是校企合作的升级版，它将校企之间的合作行为上升到产业与教育融合发展的高度。对高职教育而言，自诞生之日起，产教融合、校企合作就一直是其改革与发展的重要逻辑主线。在我国，高职院校的前身主要包括短期职业大学、升格的中等专业学校、成人高校等。起初，高职院校无论是与企业，还是与行业都有着比较密切的联系，这也为其参与推进产教融合、校企合作提供了天然的纽带与土壤。

（一）高职院校产教融合困境的形成历程

职业教育产教融合问题是特定历史发展阶段的产物，对于该问题的探讨需要将其与我国经济社会发展的历史背景充分结合起来[3]。上世纪90年代末以来，高职院校与企业、行业的关系逐渐变得疏远，产业与教育之间的融合点也越来越少，真正意义上的高职院校产教融合困境由此开始出现。在计划经济时代，单位制是中国基层社会治理的基本模式，“企业办社会”功能是单位制的重要时代表征。后来，随着社会主义市场经济体制的改革，企业办社会的功能逐渐被剥离，相应地，企业原本所具有的教育功能也同样被剥离。在自由市场经济模式下，追求利润成为我国大部分企业经营的基本出发点，而社会责任与义务的履行越来越被边缘化。与此同时，随着我国高等职业教育管理体制的改革，不少具有行业背景的高职院校不再归行业部门管辖，而逐渐划归到教育部门管理，这就导致高职院校与产业之间的关系进一步疏远。自此以后，高等职业教育建立起国务院和省级政府两级管理、以省级政府统筹管理为主的新管理体制，也掀起一股地方政府兴办高职院校的热潮。但热潮过后，一系列突出问题也逐渐涌现出来。诚然，高职院校的不断扩张为更多人提供了接受高等教育的机会，但并未从根本上改变高职院校的“弱势群体”形象，也未能真正提升高等职业教育的吸引力[4]。一方面，不同地方政府的财政状况千差万别，这也间接造成高职院校生存环境的巨大差异，尤其是经济落后地区的地方政府给予高职院校发展的办学经费支持十分有限；另一方面，由于受到高职院校校长行政级别与任期制的影响，“只唯上、不唯下”成为阻碍高职院校发展的重要障碍，短期政绩要求与教育事业长期发展之间的矛盾日益突出，不少领导对于解决产教融合、校企合作问题也缺乏足够的重视。

（二）高职院校产教融合困境的形成表现

在上述背景之下，高职院校逐渐出现了产教融合困境。综合来看，高职院校的产教融合困境主要表现在以下三个方面。一是高职院校产教融合存在“校热企冷”的现象。在高职院校产教融合过程中，学校往往是更为积极的一方，甚至会为了促成产教融合而牺牲部分利益。相比之下，企业参与高职院校产教融合的积极性明显不高。在产教融合过程中，企业的逐利性行为表现得更为明显。如果缺乏足够的利益支持，企业将很难真正有意愿参与高职院校产教融合。二是高职院校产教融合存在“效果不佳”的现象。从理想层面来看，在高职院校产教融合过程中，学校与企业之间应该是一种“你中有我，我中有你”的“亲密一家人”的关系，而非完全相互独立的主体。在这样一种机制的支撑下，校企合作的深度将会得到保障。但从现实情况来看，学校与企业之间的合作更多停留在形式层面，尤其是企业并未深度参与到学校人才培养过程中来。具体而言，在高职院校产教融合过程中，包括人才培养方案的制订、课程与教材的开发、课堂教学的改革等环节，均缺乏企业的深度参与。三是高职院校产教融合存在“持续性不强”的现象。持续性的产教融合，是保证高职院校人才培养效果的重要前提。然而，不少学校并未找到长期稳定的产教融合伙伴，导致学校与企业之间的合作时常出现中断的现象。

（三）高职院校产教融合困境的形成原因

高职院校产教融合困境的形成原因，究其根源，主要包括以下三个方面。一是利益分歧问题。由于受到管理制度的限制，不少高职院校关心的主要是生源、经费、升格等问题，而对于企业的合法权益缺乏足够关注。对企业而言，在逐利本性之下，由于很少能通过与高职院校之间的校企合作获得足够利益，也间接影响到其参与的积极性。二是风险成本问题。由于实习环境复杂、学生心智不成熟、财政管理制度束缚等原因，无论是高职院校还是企业，在参与校企合作中都承担着较大的风险成本。三是合作不深问题。目前的校企合作多是以顶岗实习为主，实际上大多数企业并未参与到高职院校人才培养的全过程中来，更谈不上与高职院校共同制订人才培养方案、课程标准、教材教法等。如果上述问题得不到有效解决，那么高职院校产教融合的困境仍将无法破解，这就要求我们尽快从实践层面找到解决高职院校产教融合问题的有效路径。

二、PPP模式在破解高职院校产教融合困境中的优势

如今，产教融合仍然是职业教育的本质要求，是现代职业教育发展的重要方向，是构建现代职业教育体系的关键，是建设中国特色、世界水平现代职业教育的核心[5]。为了破解当前阶段的现实困境，可以尝试将PPP模式应用到解决高职院校产教融合问题中来。而且，PPP模式对于解决高职院校产教融合困境具备独特的优势。

（一）有利于拓宽经费来源渠道，形成利益共享机制

从世界范围来看，PPP模式最早诞生于20世纪90年代，其最初目的在于将私营机构所掌控的资本引入公共服务领域，从而实现公共基础设施融资方式的创新。在将PPP模式应用于高职院校多元办学过程中，融资方式的创新仍然是其重要功能。在高职院校拨款主体逐渐由中央财政转移到地方财政之后，高职院校的发展在很大程度上受到地方财政的约束。如果地方财政支持力度不够，无法投入足够的财政经费，那么将很有可能带来高职院校后续发展动力不足的问题。在引入PPP模式之后，高职院校教育经费来源渠道无疑将得到大大拓宽，通过社会资本的引入实现高等职业教育供给方式的多元化，从而将大大减轻我国地方政府财政压力，并进一步增强高职院校产教融合的活力。而且，PPP模式还有利于在高职院校与私营机构（主要是企业）之间形成办学利益共同体，建立涉及各相关主体的利益共享机制，从而带来共赢或者多赢的效果。对于地方政府而言，PPP模式的引入除了会带来经济利益之外，更重要的益处在于市场机制引入所带来的附属效应。PPP模式是对政府垄断公共产品供给做法的突破，但是并不意味着简单地把提供公共产品的责任完全交给市场，这与公共产品供给的市场化改革不同[6]。此时，地方政府的职能并没有被明显弱化，只是发生了重要转型，从原来主导高职院校产教融合工作，变为产教融合过程中的引导者与协助者。此外，政府权力的边界也发生重要变化，从一元管理逐渐转变为多元治理。对于企业等私营机构而言，由于能够有机会参与到高职院校办学过程之中，并从中获得一定的收益，那么与以往相比，它们将更加积极地与高职院校携手推进产教融合。

（二）有利于降低校企合作成本，形成风险共担机制

作为以营利为目的的经济组织，企业是否参与职业教育办学主要取决于随之带来的净收益[7]。也就是说，对于企业而言，能否通过校企合作获得实实在在的预期收益，将成为企业是否参与高等职业教育办学的重要依据。如果企业无法看到预期收益，或者在参与校企合作过程中需要付出额外的成本，那么将很难有足够的动力参与校企合作，这也就不难解释为什么高职院校产教融合过程中，总会出现“剃头挑子一头热”的现象。同样，对于高职院校而言，由于很难找到有足够积极性的企业，投入到校企合作之中的成本也会在无形之中增加。而PPP模式的引入则可以有效解决上述问题，其更强调学校与企业之间共同分担校企合作成本。而且，由于企业直接投资参与高等职业教育办学，校企合作从两个独立主体之间的合作，逐渐演变为一体化的合作，也降低了校企之间推诿扯皮可能带来的制度损耗。除此之外，PPP模式还有利于减少校企合作对双方带来的潜在风险，从而形成有效的风险共担机制。诚如前文所言，无论是学校还是企业，在参与校企合作过程中都承担着一定的风险。PPP模式强调，学校与企业在共享利益的同时，也要共担风险。这种风险共担机制的确立，主要依赖于学校与企业之间的合作契约关系，即通过事先的约定，明确学校与企业双方在参与合作过程中的权利与义务，并将可能存在的风险以文本的形式加以书面化、规范化。如此一来，为了降低校企合作可能带来的风险，高职院校与企业将更加紧密地团结在一起，以免给双方带来不必要的损失。

（三）有利于提高资源配置效率，形成深度合作机制

劳动经济学家保罗·萨缪尔森认为，社会产品可以划分为公共产品与私人产品两种。公共产品一般具有三个属性，效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。与此相反，私人产品则强调效用的可分割性、消费的竞争性和受益的排他性。就此而言，介于二者之间的产品则被称为准公共产品。按照上述划分标准，职业教育资源可以被看作是准公共产品。职业教育资源的准公共产品属性，使得职业教育资源配置处于一个准市场环境之下。也就是说，市场对职业教育资源的配置具有范围和程度的限定。市场在职业教育资源配置中起决定性作用，但这并不意味着职业教育可以产业化发展，也不是忽视或否定政府的作用，而是更好地发挥政府的作用[8]。基于上述认识，将PPP模式应用于高职院校产教融合过程中，通过公私合作伙伴关系的建立以及市场机制的引入，划清政府与市场在职业教育资源配置领域的作用边界，鼓励政府在宏观领域、企业在微观领域对职业教育资源进行配置，无疑将大大提高职业教育资源的整体配置效率。而且，PPP模式的引入，将推动高职院校产教融合从“形式融合”阶段真正步入“实质融合”阶段，进而形成校企之间有效的深度合作机制。与以往相比，高职院校与企业之间的利益分歧无疑也将大大减少，而且由于相互之间利益的交织，以及实体约束机制的存在，双方在推进产教融合过程中将投入更大的人力、物力与财力。

三、PPP模式应用于高职院校产教融合的三维路径

在当前阶段，我国高职院校产教融合问题的实质是，如何在社会主义市场经济体制下重构产业与教育之间的关系，真正发挥企业在参与高等职业教育办学中的主体作用。为了将PPP模式更有效地应用于高职院校产教融合过程中，至少应该实现内涵、技术、制度等三个维度的路径创新。

（一）激活改革存量资源，丰富公私合作形式

近年来，我国高等职业教育改革力度不断加大，为高职院校推进产教融合指明了新方向。通过PPP模式的引入，来创新高等职业教育供给方式，目前已在业界基本达成共识。有学者指出，随着新常态的形成，原有的建立在财政投入高速增长基础上的发展方式难以为继，若要延续职业教育发展的良好趋势，从依靠增量资源的外延式发展，转变为依靠存量资源利用效率提高的内涵式发展将是不可绕开的时代命题[9]。对于我国高职院校产教融合而言，PPP模式发挥作用的关键也正在于激活高等职业教育改革的存量资源，从而有效实现内涵层面的创新。就现有情况来看，PPP模式主要应用于高职院校的基础设施融资建设（以硬件建设为代表），其主要目的在于减轻高职院校办学的财政经费压力，提高公共基础设施建设的效率。实际上，PPP模式的内涵远不止此，只要能够提高高职院校的办学质量，增强我国高等职业教育的吸引力，都可以大胆实践、锐意创新。事实上，通过建立公私合作伙伴关系，创新公私合作形式，企业完全可以真正参与到高职院校专业建设、课程开发、教学管理等办学软件建设过程中。在专业建设过程中，企业可以会同高职院校做好人才需求调研工作，从而为专业的设置、删减、增加、转型等提供科学依据；在课程开发过程中，企业可以帮助高职院校做好前期的工作任务与职业能力分析工作，从而为后期课程内容的选择与课程结构的组织提供重要参考；在教学管理过程中，高职院校可以适当融入企业的管理理念，从而为教学管理机制与体制的创新注入新活力。