“职普比例大体相当”如何实现因地制宜？

摘 要 职普比例大体相当是过去相当一段时期内我国高中阶段教育政策安排的重要内容之一，对于推动我国中等职业教育发展发挥了积极作用。在新发展阶段，确保职普比例在一定范围内变化依然是确保我国职业教育可持续发展的重要政策工具。职普比例大体相当的地方实践已经呈现出明显的区域差异。以近年来职普比例变化为例，不同省份中职招生占比呈现出递增的趋势，但各省会城市职普比例城际差异较大，与此同时，不同区域职普比例变化也呈现出结构性差异。职普比例的区域差异和社会经济发展水平、职业教育资源集聚、普及高中教育政策安排及对中职教育的社会认知等因素有关。为落实因地制宜推进职普协调发展，新时期职普比例政策的落实需要推进坚持国家主导、重心下移至城市、改变统计口径、拓宽中职学生上升通道等改革。

关键词 中等职业教育；职普比例；职普协调发展

中图分类号 G718.3 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2023）15-0045-06

作者简介

李小娃（1983- ）， 男，广州市教育研究院副研究员，广东省教育科学重点研究基地粤港澳大湾区职业教育研究中心秘书长，教育学博士，研究方向：区域高职教育发展，高校教师发展，高考改革（广州，510030）；陈姗姗（1997- ），女，华南师范大学硕士研究生，研究方向：职业教育管理

基金项目

广东省教育科学规划2020年粤港澳大湾区国际教育示范区建设专项重点课题“国际教育示范区建设背景下粤港澳大湾区职业教育专业群发展研究”（2020WQZD002），主持人：查吉德；广州市2020年教育科学规划一般项目“‘双高计划’背景下广州市高职院校专业群建设路径研究”（202012706），主持人：李小娃

规模是影响职业教育发展的基础性因素。中等职业教育与普通高中教育相对规模的变化一直是我国职业教育政策安排的关键内容之一。20世纪80年代，高中阶段“职普比例大体相当”开始在国家政策安排中出现，“大体相当”也被作为刚性的量化目标予以执行落实，并内化为地方中等教育发展评价的内容。职业教育研究者也对“职普比例大体相当”开展了系列研究，并成为职业教育政策研究的焦点话题之一。其中，政策变迁是关注的核心问题，在政策研究基础上，部分研究开始探讨“职普比例”的区域实践及核算。如孙翠香基于职业教育管理体制与办学体制，提出了地方政府“政策创新”是职业教育治理现代化的核心，职普比例大体相当政策的地方落实与执行中缺少“政策创新”[1]。和震等通过多视角审视“普职比争议”的实质，提出了中职教育作为教育体系基础性地位的充分发挥依然需要多种政策工具和资源支撑[2]。此外，关于“职普比例”的实证研究开始关注区域差异、国别差异。如沈有禄等人对“三州”地区高中阶段教育职普比的研究揭示了我国经济欠发达地区职普比的特殊性[3]。刘美玲等对西部12省职普比的比较研究发现不同省份及同一省份在不同发展阶段都呈现出差异性[4]。温静怡等通过对86个国家职普比的研究，得出了人均收入、高等教育毛入学率等都对职普比有一定影响[5]。刘育锋通过对不同社会发展阶段人均GDP和职普比例的关系发现，不同国家、不同发展阶段二者呈现出多样新关系[6]。已有研究表明，职普比例大体相当体现出两个明显的特点，一是政策的连续性，二是职普比例在时间和空间维度都呈现出差异性。

新时期，职普比例大体相当的落实既需要推动政策创新也需要实践创新。2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》提出，因地制宜、统筹推进职业教育与普通教育协调发展。2022年新修订的《中华人民共和国职业教育法》提出，“国家优化教育结构，科学配置教育资源，在义务教育后的不同阶段因地制宜、统筹推进职业教育与普通教育协调发展”，从法律上拓展了“职普比例大体相当”的实践范畴。“普强职弱”阶段，职普比例大体相当的政策安排是对处于弱势竞争地位职业教育发展的制度补偿，具有补偿性的制度创新意蕴。当前，“补偿性”的内涵已经发生了改变，类型化发展阶段中等职业教育基础地位巩固不仅需要“规模”保障，而且要实现有质量的保障。高中阶段职普比例大体相当政策是否继续坚持、如何坚持、具体比例如何设定等都不仅仅靠政府部门来决定，而且要深度考量该政策是否符合经济社会发展、建设高质量教育体系和培养多样化人才的需要[7]。在新的发展阶段，确保职普比例在一定范围内变化依然是确保我国职业教育可持续发展的重要政策工具。如何通过职普比例政策安排与地方实践适应性改革行为协调，实现高质量推进职业教育和普通教育协调发展，是当下中等职业教育发展需要关注的现实问题之一。

一、“职普比例大体相当”的理论阐释

职普比例大体相当是指中等职业教育和普通高中教育的招生规模相当。这一政策要求提出之后，其内涵没有发生较大变化，但在实践落实中呈现出阶段性、区域性的特征。该政策安排适应了不同时期高中阶段教育内部结构性调整的需求，也适应了不同教育类型发展的内在诉求。

第一，这一政策具有比较明显的补偿性、救济性特征[8]，为高中阶段不同类型教育的规模结构稳定提供了政策保障。如改革开放至1987年，推动了普通高中教育规模由高于中等职业教育规模向二者招生比例大体相当的转变，实现了1988年至2000年间中等职业教育规模快速发展背景下中等职业教育招生规模高于普通高中教育招生规模向二者招生比例大体相当的转变。职普比例大体相当的政策安排为确保职普比例大体相当提供了政策约束。

第二，该政策的合法性源于社会需求和个人需求。哈贝马斯认为，合法性的根本标准在于政治领域是否反映了社会共同性标准。在这里，普职比例大体相当的内容实质是普通高中教育和中等职业教育的社会存在关系。社会和个人对不同类型教育的需求，为该政策提供了合法性基础。从个人需求来看，根据加德纳（H.Gardner）提出的多元智能理论，不同的学生具有不同的智能。高中阶段职普比大体相当实则是为初中毕业生提供了新的选择机会和发展通道，帮助学生更好地“成为他自己”，精准引导学生适性成长、多元发展[9]。从社会需求来看，不同类型、不同层次的人才也在社会分工进程中实现了结构化发展。从已有的人才结构分类看，在花瓶型、钻石型、橄榄型、圆球形、金字塔型等分类中，高技能人才都是不可分割的一部分。根据相关研究，在人才结构中如果把研究生的培养作为高级人才、本科和大专生作为中级人才、中专生作为低一级的人才，国际通用人才结构比例为1∶6∶14[10]。中等职业教育培养的技能型人才也是当前人才结构中不可或缺的组成部分。

第三，职业教育发展经验为职普比例大体相当政策安排提供依据。职业教育发展的国际经验表明，中等教育阶段，普职规模大体相当是西方国家中等职业教育规模发展的特征之一。早期关于职普比例争论的依据与国外实践密不可分，如中学阶段保持一定的“普职比”是必须遵循的客观规律。参照发达国家情况，职业技术教育招生数不低于50%为宜[11]。就我国现状而言，职普比例不应该比德国低（德国为2.3∶1），不同地区应当有差别。当务之急是要依据社会经济发展的需要，有效调整职普比例，遏制住盲目发展普教的趋势[12]。1998年至2018年，世界各国职业教育占整个高中阶段比例平均值一直稳定在30%左右，部分国家超过了50%[13]。但是，各国实践也表明，职普比例并没有严格的科学标准，不同国家呈现出不一样的变化趋势。国外高中阶段职业教育与普通高中教育的规模关系为我国普职比例大体相当政策的确定及调整提供了条件。

二、我国不同地区职普比例的差异性分析

（一）不同省份与省会城市的职普比例

不同省份职普比存在差异，但省际差异呈逐步缩减的趋势。第一，从变化趋势来看，不同省份中等职业教育招生占比呈现出逐步增加的趋势。2020年，不同省份中职招生占比的平均数比2017年增加了1.17%。其中，贵州、江苏、河北、广东、福建、海南等省份增幅超过10%，广西、甘肃、浙江、江西等省份呈现下降趋势。综合来看，浙江、云南、四川、海南、安徽、广西、重庆、广东、福建、山东、河南等省份中职招生占比超过40%。第二，从内部差异性来看，中职招生占比的省际差距相对缩小。以2017年至2020年不同省份中职招生的变异系数来看，从2017年的18.01降至2020年的16.05，省际中职招生占比的离散程度不断降低。见表1。

省会城市的职普比呈现出与省域职普比例相反的特征。第一，从变化趋势来看，省会城市中等职业教育占比呈现逐年下降的趋势，2020年比2017年减少约4%。其中，南昌、南京、武汉的降幅超过10%，杭州、兰州、石家庄、福州等则有一定程度的增长。郑州、西安、广州、石家庄、贵阳、南京等城市中职招生占比超过50%。第二，从内部差异性来看，省会城市中职招生占比的城市间差距呈现出扩大趋势，2017年至2019年城市间的离散程度出现一定程度的缩减，但2020年城市间的差异性与之前相比进一步扩大。见表2。

（二）不同地区和省会城市的职普比例

参照东部、中部、西部、东北部的经济区划的划分标准，不同区域的职普比例变化也呈现出比较明显的地域差异。不同区域各省职普比例呈现出如下特征：第一，从变化趋势来看，东部地区中职招生占比呈现下降的趋势，中部、西部、东北部地区呈现增长的趋势。其中，西部地区的增幅较大，2020年达到39.20%，比2017年增加2.58%。但是，从中职招生占比来看，2020年东部地区中职招生占比依然高于其他区域，其数值超过40%，四个地区由高到低依次为东部、西部、中部、东北部。第二，从区域差异性来看，东北地区呈现出内部差异扩大的趋势。其中，2020年比2017年扩大了3.26%；东部地区基本保持稳定，中部和西部地区省际差异缩小，其中，中部地区2020年的差异系数比2017年缩减了6.87%。见表3。

不同区域各省会城市职普比例呈现出如下特征：第一，从变化趋势来看，不同区域中职教育招生占比均呈现下降趋势。其中，东北部地区下降的幅度最大，2020年比2017年下降了5.87%，其次为中部地区，东部地区下降幅度最小。总体来看，不同区域的中职占比依然保持在较高水平。其中，2020年东部地区省会城市中职教育招生占比依然超过50%，中部、西部地区均高于40%，东北地区则下降至40%以下。第二，从差异性来看，不同区域省会城市中职招生占比的差异性体现了区域差异。其中，东部、西部地区的省会城市中职招生占比差异性呈现逐步缩减的趋势，东部地区城市间离散程度缩减明显。中部、东北部地区呈现出内部差异扩大的趋势。其中，中部地区城市间离散程度扩大明显。从2020年变异系数来看，不同区域省会城市的离散程度由高到底依次为东北、中部、西部、东部。见表4。

三、我国职普比例区域差异的影响要素分析

从实践来看，我国“职普比例大体相当”的落实成效已经体现出比较明显的地域差异，为《中华人民共和国职业教育法》提出的“因地制宜”法律要求提供了实践基础。但是，如何实现“因地制宜”的引导与规范，需要对地方差异进行归因分析。“普职比”不仅是一个比例，而是代表着学生、家长、国家、社会对不同类型教育需求的复杂博弈，在多方博弈中，“普职比大体相当”的政策认知与执行便出现了偏差和误区[14]。综合来看，职普比例区域差异的形成与区域经济的发展水平、区域职业教育资源集聚及社会认同等因素有关。

（一）区域社会经济发展差异

区域性作为职业教育的基本属性，不仅体现区域职业教育发展范式的差异，还蕴含着区域社会经济的特征通过职业教育体现出来。就中等职业教育来说，不同的社会经济发展样态产生了不同的中等职业教育发展模式。职普比例的变化体现出明显的区域社会经济特征，但是二者并没有呈现出线性相关。比如，中等职业教育招生占比位于前列的省份主要是中西部省份。以2020年我国中职教育招生占比41.7%[15]为参照，2017-2020年中职教育招生占比至少三年超过40%的省份包括浙江、云南、四川、海南、安徽、广东、福建、山东、湖南、河南、陕西、青海，这些省份中，中西部省份占比达到50%。以2020年各省人均GDP为参照，12个省份中，浙江、四川等9个省份位居人均GDP排名的前50%。区域社会经济对普职比的影响还体现在更深层次。对于一线大城市劳动力，由于基础教育和高等教育资源更加丰富，有更多家庭选择接受普通教育；而经济相对落后地区产业发展水平总体较为落后，劳动力市场吸纳技能型人才能力较弱，选择普通教育是劳动力获得人力资本积累的“被动”选择。这意味着经济相对发达的一线大城市和经济产业相对落后地区的劳动力更愿意上普通高中[16]。如以2020年职普比为例，我国四大直辖市中，北京、上海、天津均位居全国职普比例的后50%；甘肃、吉林、贵州、新疆、西藏等人均GDP位居后50%的省份，其职普比例也偏低。