复苏与转型：联合国教科文组织《职业技术教育与培训战略（2022-2029年）》解析

摘 要 职业技术教育与培训在全球教育系统和劳动力市场的复苏与转型中发挥着关键作用。2022年10月，联合国教科文组织发布《职业技术教育与培训战略（2022-2029年）》，提出了未来8年全球职业技术教育与培训的整体发展方向和关键发展目标，即使所有青年和成年人掌握就业、体面工作、创业和终身学习所需的技能，并促进整个2030年可持续发展议程的实施。该战略提出优先培养三个方面的技能，包括培养所有人学习、工作和生活技能，培养促进包容性和可持续经济发展的技能，培养建设包容与和平社会的技能，以释放青年和成人的潜力，适应不断变化的劳动力市场、经济和社会的需求。该战略文件是联合国教科文组织在职业技术教育与培训领域一贯文件的延续与更新，未来职业技术教育与培训在横向上将更加延展，依据社会发展和经济局势不断调整变化，在纵向上将更加深入，结合评估经验和教育转型大趋势聚焦技能发展。

关键词 联合国教科文组织；职业技术教育与培训；技能发展

中图分类号 G719.1 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2023）15-0067-07

作者简介

卢宇峥（1997- ），女，浙江大学教育学院博士研究生，研究方向：比较教育学（杭州，310000）

基金项目

2022年度浙江省哲学社会科学规划重大项目“中国有效参与全球教育治理的路径及战略研究”（22QNYC01ZD），主持人：阚阅

当今世界正在经历多重转型，职业技术教育与培训（Technical and Vocational Education and Training，TVET）在教育系统和劳动力市场的恢复与重塑中发挥着关键作用[1]。联合国教科文组织（United Nations Educational，Scientific and Cultural Organization，UNESCO，以下简称教科文组织）作为专注于教育领域的国际组织，在引领和推动世界教育的改革与进步中扮演着倡议者、实施者、监督者等多种角色。2022年10月，教科文组织在德国波恩的联合国教科文组织国际职业技术教育培训中心（UNESCO International Centre for Technical and Vocational Education and Training，UNESCO-UNEVOC）举办国际会议，并发布《职业技术教育与培训战略（2022-2029）：改革职业技术教育与培训，实现成功和公正的过渡》（以下简称《战略2022-2029》）战略文件[2]。该战略是2015年教科文组织通过的《职业技术教育与培训（TVET）战略（2016-2021年）》文件的延续与更新，为未来8年的全球职业技术教育与培训谋划了新的目标，旨在释放青年和成人的潜力，以适应不断变化的劳动力市场、经济和社会的需求。

一、《战略2022-2029》的发布背景

职业技术教育与培训同时连接着学校和企业、教育界和劳动市场两个方面。因此，职业技术教育与培训在全球教育系统和劳动力市场的复苏与转型中都发挥着关键作用。知识经济时代的到来催促着职业技术教育与培训的系统改革，以培养适应快速变化和不确定未来的技术人才，应对市场经济、社会发展的需求。而突如其来的新冠疫情加速了这一改革进程，无形中暴露了教育系统的诸多隐患，进一步强调了改革教育系统的紧迫性。

（一）教育教学危机四起

新冠肺炎疫情对全球教育界产生了深远而持久的影响，职业技术教育与培训①领域也难以幸免。一方面，受到疫情隔离政策的直接影响，许多教育和培训机构暂时关闭线下教学通道，学习者的学习和培训停滞，阻碍了其进一步的技能提升，加剧了劳动者技能与劳动力市场不匹配的结构性失业。另一方面，尽管线上教育快速发展，在一定程度上弥补了线下教学的缺失，但职业技术教育与培训领域的独特性，比如相比于其他教育领域更加关注技能性，教学过程中需要实际操作的环境与仪器，不可或缺的实习和见习经历等，都使得线上教育的成效大打折扣。同时，在许多欠发达地区，受制于移动网络和信息设备的高昂成本，线上教育常常不能顺利展开，学生被迫与学校隔离，进一步加剧了发达地区与欠发达地区学生间的差距。总的来说，新冠肺炎疫情严重扰乱了教育系统，职业技术教育与培训受到严重干扰，正常的教学秩序被打乱，并且这种影响在欠发达地区更为显著，教育的区域不平等、不均衡现象进一步加剧，教育改革刻不容缓。

（二）社会经济波动震荡

职业技术教育与培训不仅是教育系统的重要组成部分，同时也对经济社会发展具有重要的带动作用。职业技术教育与培训机构的毕业生进入社会和劳动力市场后，其工作能力将会对社会生活和行业发展产生直接影响。一方面，受到新冠肺炎疫情的影响，青年人失业率增高，进一步影响了低技能青年和成人的工作与生活，他们缺乏找到体面工作所需的技能，工作情况的不如意加剧了生活的困苦，心理情况、精神状态、生活幸福感都随之受到影响，久而久之则会影响社会的整体平稳发展。另一方面，经济和劳动力市场也受到巨大的波及。知识经济时代的快速发展，导致工作形式和性质不断更新变化，而新冠肺炎疫情的突然暴发则进一步加剧了工作场所的更新换代。尽管较发达的经济体对此具有较强的抵御能力，通过支持工人参与技能提升培训，能够帮助其较快地完成过渡与转型；但更多的欠发达经济体受到严重影响，人口贫困率和失业率居高不下，尤其是对青年与妇女的影响更为深远，经济和劳动力市场的结构性问题进一步加剧，地区不平等进一步加剧，弱势群体更加难以找到体面的工作机会维持生活。因此，该战略文件指出要积极塑造职业技术教育与培训的未来发展，释放年轻人和成年人的潜力，帮助其生活与发展，进而促进社会经济的稳定发展，创造更光明的未来[3]。

二、《战略2022-2029》的发展目标

教科文组织在制定《战略2022-2029》时，充分考虑到疫情影响下国际和各国教育恢复的情况，以及职业技术教育与培训在这一过程中将发挥的关键作用，并与可持续发展目标4（SDG4）“确保包容和公平的优质教育，让全民终身享有学习机会”保持一致。该战略的总体目标与《战略2016-2021》一脉相承，旨在“支持会员国努力加强其职业技术教育与培训系统的相关性，使所有青年和成年人掌握就业、体面工作、创业和终身学习所需的技能，并促进整个2030年可持续发展议程的实施”[4]。为实现这一整体性目标，战略进一步提出了具体和细化的六个质性目标与三个量化目标。

（一）关键目标

2019年，全球31%的青年女性和14%的青年男性没有就业、接受教育或培训[5]。2020年就业的青年人数量减少了3400万人，12%的就业青年生活在极端贫困之中[6]。为应对不容乐观的全球形势，该战略提出以包容和积极的方式实现可持续发展的六个关键方面。

1.经济复苏

2020年的经济衰退对学习和培训、就业和经济产生长期影响，同时这种影响在不同的国家和部门间是不平衡的，在不同类别的工人中也会产生不同的影响。其中，残疾儿童接受教育的机会，低收入国家女孩被排斥的程度，以及年轻学习者接受母语教学的机会等都会受到影响，这是职业技术教育与培训领域需要重点关注的群体。职业技术教育与培训的转型与发展需要与后疫情时代工作模式、工作领域的转变，所需技能能力的革新以及经济复苏的前景紧密联系。

2.技术变革

数字化、自动化、第五代移动通信技术（5G）的出现以及人工智能的快速发展，正在引领第四次工业革命。工业4.0时代的到来，可能导致大规模的就业机会减少，也可能创造更多新的就业机会。尽管这一趋势尚难以预测，但可以肯定的是，适应工业4.0时代发展，需要对学习者和已就业工人进行技能培训、技能重塑和技能提升（skilling，reskilling and upskilling）。技能学习不是一劳永逸的一次性教学，需要根据技术的变革与更新不断提升就业者的技能能力，开展终身学习。

3.完善非正规就业

非正规就业是指未签订劳动合同，但已形成事实劳动关系的就业行为，包括“零工经济（gig economy）”等形式。目前，非正规就业形式已经普遍存在于世界各地，非正规就业占全世界就业总数的61%，在亚洲和太平洋地区以及阿拉伯国家占68%，在撒哈拉以南非洲地区高达86%[7]。因此，亟需发展和创新方法，提高对非正规工人的社会保障，保护其工作权益、技能提升和福利待遇等。

4.匹配人口结构转变

全球人口结构正在从高出生率和高死亡率向低出生率和低死亡率转变。当前，每个妇女平均生育2.4个孩子，世界人口年龄中位数为30.9岁，预计2020-2025年的预期寿命为73.2岁[8]。在世界人口低出生率、预期寿命延长的趋势下，各个国家和地区都处于人口结构转型的过程之中，但不同国家和地区的转型程度不同，目前所处的转型阶段也不尽相同。部分国家的青年比例较高，这些国家需要继续扩大教育和培训系统，并继续创造就业机会，发挥人口红利的优势；相反，对于适龄劳动公民群体不断缩小、老年人口不断增加、预期寿命不断延长的国家，则需要为老年工人开发技能培训、重塑和提升，营造终身教育的社会氛围。

5.解决社会和政治问题

政治不稳定、冲突和气候变化等因素正在导致国家内部和国家之间的大规模移民。职业技术教育与培训是教育作为社会契约的一部分，通过改革职业技术教育与培训系统，可以保障受各群体的教育权，为弱势群体提供体面的就业机会，进而促进代际团结。更民主、更包容、更宽容的职业技术教育与培训理念与要求应体现在教学过程和企业管理中。

6.促进绿色和可持续的经济转型

根据政府间气候变化专门委员会（Intergovernmental Panel on Climate Change，IPCC）的数据，按照《巴黎协定》（Paris Agreement）的预期，将全球温度上升限制在1.5°C，需要在2030年前将二氧化碳排放量从2010年的水平下降约45%，并在2050年前达到净零。这一要求与缓解全球气候变化、保护生物多样性、恢复生态系统和减少污染密切相关。这将需要全球经济的快速和彻底的转型，向零排放经济的转型将对技术、生产、商品和服务产生影响，应在职业技术教育与培训中融入这一理念，并培养工人的可持续性技能。

（二）操作性目标

综合考虑《战略2016-2021》的已有成就以及当前世界经济复苏与转型的发展态势，为了显性评估发展目标，教科文组织在《战略2022-2029》中明确了三个量化目标，这些目标将在战略的实施过程中不断改进和完善。

一是将支持80个国家，其中包括36个非洲国家和8个小岛屿发展中国家（small island development states ，SIDS）在终身学习政策、计划和途径中制定或实施关于工作和生活技能发展的政策和战略，并扩大获得公平、促进性别平等和有质量保证的职业技术教育与培训的机会。

二是将支持80个国家（包括36个非洲国家和8个小岛屿发展中国家）扩大STEM教育，特别关注女童和妇女。

三是通过全球技能学院和包括预算外方案在内的其他举措，使480万青年人（240万男性和240万女性）掌握与职业技术教育与培训相关的数字技能和其他技能。

为确保各项行动的推进，保障目标的达成，教科文组织将完善监测与评估机制，定期审查，持续跟进。其中，2025年将进行一次中期审查，以评估进展情况，并根据实施情况和现实形势对战略进行必要的调整；2029年即该战略实施的最后一年，对其进行外部评估，并组织一次职业技术教育与培训国际大会，分享战略进展并制定2029年以后的下一阶段战略文件。

三、《战略2022-2029》的技能路径

为实现“在2022年至2029年期间通过促进技能发展以增强能力、生产性就业和体面工作，推动向更加数字化、绿色和包容的经济和社会过渡，从而实现职业技术教育与培训的成功和公正（successful and just）转型”的愿景，《战略2022-2029》提出优先培养三个方面的技能，以应对职业技术教育与培训领域当前和未来的挑战。这三个方面的技能分别是：培养所有人学习、工作和生活的技能；培养促进包容性和可持续经济的技能；培养包容与和平社会的技能。该战略中的职业技术教育与培训是广义上的概念，将职业技术教育与培训重新定位为个人学习、工作和生活的途径，数字和绿色转型以及可持续经济的催化剂，以及社会凝聚力和正义的载体。在考虑职业技术教育与培训的恢复、过渡与转型过程中，不单要考虑教育领域的诸多因素，更需要考虑气候变化的影响、非正规经济的重要性、人口转型以及人工智能的广泛使用等。