政策工具视角下我国职业学校实习政策文本量化研究

摘 要 实习是职业学校实践教学的主要形式，是职业学校人才培养的关键环节。基于“政策工具—实习过程”视角，选取2005-2022年与职业学校学生实习有关的国家政策文本，借助质性分析软件NVivo，采用Rothwell和Zegveld模型，构建二维分析框架模型进行量化研究，结果表明：政策工具维度下，供给型政策工具注重人才培养和公共服务，资金支持弱化；环境型政策工具结构不均衡，缺乏操作性细则；需求型政策工具缺乏，需要扩大实习考核和实习组织要素的政策供给。实习过程维度下，实习组织政策缺乏企业选定标准等细则，实习管理政策缺乏互动交流工具，实习考核政策关注度低。基于此，建议提升实习政策工具的内容适应性，强化实习组织要素政策细化，完善实习过程互动交流，扩大实习考核的政策供给。

关键词 职业学校；学生实习；政策工具；政策优化

中图分类号 G712 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2023）16-0054-07

作者简介

饶玉婕（1986- ），女，杭州职业技术学院讲师，研究方向：职业技术教育（杭州，310018）；魏立君（1986- ），女，江西财经职业学院讲师，研究方向：教育管理；许世建，上海市教育科学研究院

基金项目

2022年中国博士后科学基金第71批面上资助项目“企业参与职业学校评价指标体系建构与实施路径研究”（2022M712150），主持人：许世建；2022年度江西省高校人文社会科学研究项目“基于大数据的高职学生职业能力动态测评模型与实证分析——以某高职院校为例”（JY22206），主持人：魏立君

一、研究背景

学生实习是职业学校落实立德树人、德技并修任务的必要途径，是优化职业教育类型特征的重要支撑。2022年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》，明确新阶段职业教育改革“一体、两翼、五重点”的系列重大举措，对校企共建实践中心服务职业学校学生实习实训提出明确要求。近年来，我国职业教育通过不断完善制度设计，开展政策解读，强化监管指导，遴选优秀案例并广泛宣传，职业学校学生实习管理工作不断规范。但同时，由于实习管理涉及主体多、工作链条长，不同程度存在制度要求不落实、组织管理不规范，各部门权责不清、策略不明、路径不畅等问题，影响了职业教育高质量发展，亟需政府提高相关实习政策的适应性和协同性。

政策工具是政府赖以推行政策的手段，是政府为达成政策目标实施的具体行动途径和措施，最初研究集中在经济学领域，随后拓展到公共管理学领域[1]。公共政策对施政效果具有重要影响，政策实施问题的复杂性使得更多学者开始关注政策执行效果与政策工具应用研究，政策工具理论因强大的解释力在公共行政学和政策科学领域得到了广泛关注，在科技政策、产业政策、教育政策等领域被广泛采用[2][3][4]。本文基于“政策工具—实习过程”视角，选取2005-2022年我国职业学校学生实习有关国家政策文本，借助质性分析软件NVivo，采用Rothwell和Zegveld模型，将政策工具分为供给型、环境型、需求型三类[5]，对职业学校学生实习的复杂政策体系进行二维结构量化研究，探究支持职业学校学生实习政策工具选择中存在的主要问题与应对策略，为推动学校、实习单位等主体积极参与、提高实习质量提供有力的理论支持与实践借鉴。

二、解释框架与模型构建

（一）实习政策二维分析框架

1.政策工具维度分析

本文结合政策工具分析基本结构和实习过程特点，从供给型、需求型和环境型三个角度出发，对次级政策工具的分类及相应定义作出适当调整，使其对职业学校学生实习政策的分析更具针对性，见表1。其中，供给型政策工具是指政府投入直接推动职业学校学生实习要素供给，主要包括资金、基础设施建设、人才培养、信息技术、公共服务等；环境型工具主要指政府通过环境影响间接支持职业学校学生实习，包括目标规划、法律和管理制度、税收优惠、金融支持、策略性措施等；需求型政策工具主要作用于职业学校学生实习需求端，有效激励拉动实习单位积极参与，主要包括政府采购、消费端补贴、互动交流等。

2.实习过程维度分析

学生实习是按照专业培养目标要求和人才培养方案安排，由职业学校安排或组织学生到实习单位进行专业技能培养的实践性教育教学活动。政府在政策层面规定了职业学校学生实习的过程要素，如2021年教育部等八部门印发的《职业学校学生实习管理规定》从实习组织、实习管理、实习考核、安全职责等方面对职业学校学生实习提出要求；2019年国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》等政策提出给予职业学校学生实习经费和实训基地等条件保障等。基于此，对职业学校学生实习过程维度要素进行分类与界定，见表2。

3.构建二维分析框架

根据政策分析方法，将政策工具作为X维度，学生实习过程维度要素作为Y维度，构建职业学校学生实习政策二维分析框架，见图1。

（二）政策文本选取

2005年，《国务院关于大力发展职业教育的决定》明确提出“中等职业学校在校学生最后一年要到企业等用人单位顶岗实习，高等职业学校学生实习实训时间不少于半年”。自此，教育部积极与相关部门合作，不断加强对职业学校学生实习的政策支持和条件保障。本文选取政策文本的时间周期为2005-2022年，通过国务院和教育部等有关部委网站搜索“实习”“见习”“实训”等关键字，检索国家政策文件。筛选条件包括：第一，政策整体或部分与职业学校学生实习组织、实习管理、实习考核、实习保障等密切相关；第二，选取政策文本主要是国家和部委办公厅以上层级印发的政策文件；第三，选取的政策文本不包括建议、提案、批复、回函等间接反映政策意志的政策文本。最终梳理筛选出32项与职业学校学生实习相关的政策文本，见表3。

（三）政策文本编码

本文利用质性分析工具NVivo 12，首先对32项政策文本进行“词频查询”，可以直观地展现词汇在文本中出现的频率，得到职业学校实习政策文本词语云，见图2。其中，“专业”“教学”“标准”“管理”“培养”“就业”“技术”等词语出现频率较高，说明政策文本中多次强调实习是重要的教学活动，实习对提升专业技术、就业能力具有重要作用，标准引领、过程管理能够有效提升学生实习质量等。

其次，根据上述二维分析框架即实习政策X维度和实习过程Y维度，建立72个树状节点。对每个政策文件采取逐行编码的方式进行分类编码，如2016年教育部办公厅印发的《关于公布首批〈职业学校专业（类）顶岗实习标准〉目录的通知》提出：“建立健全职业教育质量保障体系，进一步规范和加强职业学校顶岗实习教学、管理和服务，我部组织制定了首批涉及30个专业（类）的70个《职业学校专业（类）顶岗实习标准》”，将这条信息进行编码为“实习保障机制/环境型—法律和管理制度类”。以此类推，完成32项政策文本编码，最终共获得214个参考点。

三、文本分析与研究讨论

（一）政策工具维度下政策文本分析

在对政策文本逐条编码分析的基础上，再对所得编码分类汇总，得出实习政策工具频次分布结果，见表4。数据显示：实习政策覆盖了供给型、环境型、需求型等多种政策工具，且政策工具占比差别明显，其中，环境型、供给型政策工具分别达106条和95条，占比分别为49.53%、44.39%；需求型政策工具偏少，仅13条，占比仅为6.05%，说明政府在政策工具运用上有一定的偏好性，比较偏向使用环境型政策工具和供给型政策工具来推动职业学校学生实习的顺利开展与实习质量的提升。

1.供给型政策工具注重人才培养和公共服务，资金支持不足

在职业学校学生实习供给型政策工具中，人才培养工具（31条）占比最大，为14.49%，其次，公共服务工具（21条），占比9.81%，基础设施建设工具（20条），占比9.35%，信息技术应用工具（16条）也受到宏观层面的重视，占比7.48%，但资金支持工具（7条），占比仅3.27%，目前国家对学生实习相关的资金支持，主要为学生实习责任保险经费，以及职业院校的实训中心、基础设施建设资金支持。从发达国家来看，英国、法国等国家设立学徒专项资金，如英国政府承担培训经费标准线以内16～18岁学徒的全部培训经费，并提供16～24岁学徒5个名额以内每人1500磅的学徒津贴。法国学徒制规定，企业在第一年招收学徒可获得1600～2000欧元/人的补贴；企业雇佣学徒人数占员工总数4%～6%的部分可获得每位学徒400欧元的补贴资金[6]。因此，与职业教育发达国家相比，我国缺乏实习专项扶持资金，资金支持非常匮乏。

2.环境型政策工具结构不均衡，税收优惠与金融支持工具缺乏

环境型政策工具中，法律和管理制度（46条）占比21.50%，比例最大；其次是策略性措施（24条），占比11.21%；再次是目标规划（19条）和税收优惠（16条），占比8.88%和7.48%；金融支持工具（1条）占比最少，仅为0.47%。说明政府试图通过设计实习相关标准和管理制度等间接性手段，来完善有关学生实习法律保障机制。进一步分析发现，对实习企业税收优惠政策主要以所得税政策优惠为主，如《企业支付实习生报酬税前扣除管理办法》《关于企业支付学生实习报酬有关所得税政策问题的通知》等；另外，现有税收优惠对资本密集型、技术密集型等不同类型企业没有明显差别。总体来看，政府对实习单位的税收优惠与金融支持力度较弱，实习单位获得的直接经济效益或利益补偿非常有限，“一刀切”政策很大程度上影响了税收优惠政策的激励效果。

3.需求型政策工具使用缺乏，为相关实习政策出台预留空间

相比于供给型和环境型政策工具，需求型政策工具（13条）总体占比仅为6.05%，其中，互动交流工具（5条）占比为 2.34%，主要体现的是与专业相近的国（境）外高水平院校联合开发课程、共建专业、实验室或实训基地，但实习单位技术人员、学校教师、学生的交流互动机制缺乏。消费端补贴（6条）占比2.8%，《职业学校学生实习管理规定》要求企业应“同岗同酬”，顶岗实习学生报酬原则上不低于本单位相同岗位试用期工资标准的80%，然而实习单位作为职业教育产品的消费者[7]，接纳实习生对企业来说成为“赔本买卖”。一方面，实习单位接收实习生存在高昂的培训成本，短期容易亏损、长期收益偏低，对实习单位承接实习项目的积极性和稳定性产生不利影响[8]；另一方面，从降低短期成本来看，实习单位通常将学生安排在简单、重复特征明显的非技能型岗位，以此获取生产价值，但这些岗位的工作不利于学生技能的提升和实习质效的提高。因此，如果政府部门或学校未能进一步降低实习合作的成本，那么实习单位将无法进行成本收益自我调节，只能倾向于终止实习合作。

（二）实习过程维度下政策文本分析

从实习过程维度分析，政策工具的分布同样差异明显，其中实习保障政策（98条）占比最大，达45.79%，覆盖了供给型、环境型和需求型三种基本政策工具，可见国家对实习保障要素重视程度较高。其次，实习管理政策（71条）占比为33.18%，其中实习管理—环境型工具关注度较高。实习组织（27条）和实习考核政策（18条）占比相对较少，分别为12.62%和8.41%。实习过程维度编码点二维分布见表5。

1.实习组织缺乏企业选定标准细则，容易导致“专业岗位不对口”

在实习过程维度，实习组织政策占比较少，为12.62%，现行国家政策对实习组织的举措主要为供给型政策—人才培养（8条），占比3.74%；信息技术应用（4条），占比1.87%；环境型政策—目标规划（5条），占比2.34%，对于需求型政策工具使用较缺乏。实习组织要素涉及的政策文本9个，如教育部《关于职业学校试行工学结合、半工半读的意见》《职业学校学生实习管理规定》等政策文本仅仅指出职业学校选择具备条件的单位安排学生实习，但对于具体的企业选定标准并无细致规定。在实习组织过程中，对实习岗位的专业相关性考察和实习单位评价管理等制度存在缺失，容易导致实习“专业不对口”“流水线务工”等问题。