“现代学徒制”与“企业新型学徒制”一体化发展机制研究

摘 要 2022年颁行的新修订《中华人民共和国职业教育法》提出“中国特色学徒制”，是对2014年以来教育部和人社部主导的“现代学徒制”与“企业新型学徒制”的制度性提炼与概括。高质量发展中国特色学徒制需要两类学徒制一体化发展，从形成制度合力、共建共享学徒制资源、建设质量保证体系等方面解决学徒制参与主体协同动力、资源引导力、学徒制培养定位、学习成果评价等主要问题。

关键词 现代学徒制；企业新型学徒制；一体化发展；质量基准

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2023）21-0028-05

2022年新修订的《中华人民共和国职业教育法》（以下简称新《职业教育法》）明确提出“中国特色学徒制”，以法律形式确立了其统领现代学徒制、企业新型学徒制或其他类型学徒制的地位，实现学徒制发展普遍性与多样性的统一。我国中央政府通过立法形式保证现代学徒制相关政策在全国范围内的无差别落实[1]，并有统一遵循的制度框架和共性要求，以及成立专门管理机构负责落实，这主要因为现代学徒制是世界公认的高效培养技术技能人才的育人模式。其高效的原理是在国家体系化的法律、政策及专门机构的规范、保障和引导下，学徒制由传统分散的管理方式逐步发展为国家统一质量基准下的一体化发展，政校行企社等共建共享学徒制资源，持续为学徒培养提供优质系统的教育、培训和岗位资源，提高资源利用的有效性，节约交易成本。2014-2019年，教育部和人社部分别组织了现代学徒制和企业新型学徒制（以下称“新型学徒制”）试点。两类学徒制全面推行后，一些在试点时暴露出的问题仍然存在。因此，探索中国特色学徒制统领下的两种学徒制一体化发展机制是推动我国职业教育高质量发展的必然要求。

一、高质量发展中国特色学徒制需要两类学徒制一体化发展

两类学徒制全面推行后，各利益主体的关系密集交织，利益和立场更加复杂。中国特色学徒制统领下的一体化发展，明确共同遵循的政策要求、制度规范和标准框架，对各主体产生共同的激励和约束，是理顺合作关系、提高学徒培养整体质量的必要条件。

（一）政策目标的同源性使一体化发展成为必要

从2010年起，国家出台的一系列发展学徒制的政策表达了明确的目标：满足产业转型升级和经济结构调整对技能人才需求从中低端转向中高端的经济目标；稳定就业、化解就业结构性矛盾的社会目标；深化产教融合，创新技术技能人才培养模式的教育目标；弘扬劳模精神、劳动精神和工匠精神的社会文化目标。这是现代学徒制和新型学徒制必须共同遵循的政策目标。然而，两类学徒制在试点时共同存在的一些问题，如培养质量参差不齐、主体义务履行不到位、学徒岗位供需失衡、保障机制缺位等，在全面推行后仍然存在。因此，需要建立二者共同遵循的制度规范，实施一体化治理。

（二）组织网络的系统性使一体化运行成为可能

建立国家层面结构化的管理体系是学徒制有效运行的重要条件。学徒制的运行牵涉的利益相关者和跨涉的领域、部门众多，需要协调的关系比较复杂，特别是两类学徒制由教育部门和人力资源部门分别领导，各种关系更是错综复杂。因此，需要建立从中央到地方各利益相关者共同参与的权威机构，横向沟通教育、人社、财政、产业、就业等职能部门，纵向连接各级政府、行业组织、工会、学校、企业，形成学徒制决策、规划、咨询、实施、研究的管理职能网络结构，以保证各主体分工合作、责任共担、利益共享、错位发展的中国特色学徒制高质量发展。

（三）资源配置的高效性使一体化优势成为现实

学徒制培养技术技能人才的优势是其高效性，它择优继承了企业的工作情境优势和学校的文化教育优势：一是避免重复教育与培训；二是减少人才角色转换的中间环节；三是降低技能流动的损耗；四是节约制度交易成本。其核心机理是校企合作育人，通过提高职教与培训资源的利用率和降低就业培训的附加成本实现人才培养的高效率。发展中国特色学徒制要立足于高效率地配置和利用校企优质资源，组合配套法律政策、财税杠杆、行政权力和行业规范来约束和激励学徒制参与主体的行为，对不同状态、性质和来源的产业、人才、教育、培训等优质资源进行调控整合，系统解决实训基地、课程开发、师资培养、质量标准等两类学徒制共同的基本问题。

二、学徒制一体化发展的主要问题

（一）统筹性与分割性：一体化发展的协同动力问题

多年来，我国职业教育和职工培训工作的管理体制处于条块分割状态。从中央到地方，人社、教育、工会等多个政府部门都承担培训职责，导致培训项目的组织实施及经费使用各自为战，缺乏国家层面的统筹规划[2]，学徒制也遇到了同样的问题。虽然我国将职业教育工作部际联席会议制度升级为国务院召集，加强了职业教育与培训相关部门间的统筹协调，但还没有具体化为学徒制在基层实践中的协同动力机制。一是相关政策对同级部门在学徒制协同上没有明确的义务约束，部门分割及其组织路径依赖使两种学徒制难以在一个制度框架内展开；二是缺少政府统筹的学徒制资源（主要是经费）投入，两种学徒制均依赖各自主管部门的资源优势形成了各自的行动场域与发展空间；三是企业受到不同部门传递的制度“压力差”及其参与学徒制投入和收益的“顺逆差”，加剧其短视与利己行为；四是行业组织的责权有限，对校企利己行为的约束力和引导力不足。归根结底，参与主体基于自身绩效与当下利益的考量，将原本的学徒制职能分工变为责任分割，表现出明显的组织和制度上的分割性。

（二）公益性与私利性：学徒制资源的引导力问题

学徒制以服务就业和经济社会发展为宗旨[3]，其社会效益的正外部性很强。因此，英、法、德、澳、丹麦等许多国家通过设立学徒税等方式，将学徒制纳入公益性政府资助范畴。但同时，参与学徒制的公共部门、企业及其他社会组织和个体都有各自的发展目标和利益衡量，其私利性也显而易见。现代化理论的集大成者塔尔科特·帕森斯（Talcott Parsons）的“模式变相理论”认为，任何社会行动者在与其他行动者进行互动时，必然面临私利性与公益性的选择[4]。在我国两类学徒制的运行中，私利性在一定程度上遮蔽了其公益性，我国教育、人社部门和企业、职业（技工）院校各有其资源优势，如何平衡学徒制的公益性和私利性，关键是政府如何增强学徒制资源的有效整合和以资源投入为手段对各主体的有效引导。

（三）专用性和通用性：学徒制的培养定位问题

发展现代学徒制目的是满足经济社会对技术技能人才的需求，一方面要培训学徒专门岗位的技术技能，另一方面要培养学徒在工作中发现、分析、解决和总结问题的能力，以及独立、协作、交往、自学等一系列职业通用能力，以增强职业适应性。国内外都强调学徒制的教育性和职业性，注重培养学徒在整个职业领域所需要的技能，而不是零碎的或片面的技能[5]。我国两种学徒制的政策要求和实践运行虽有相同之处，但侧重点不同。新型学徒制要求“培训内容主要包括专业知识、操作技能、安全生产规范和职业素养等”[6]，重在专用性技能的培训，但实践中是基于职业范围更窄的工种和岗位的操作技能的训练；现代学徒制“着力培养学生的专业精神、职业精神和工匠精神，提升学生的职业道德、职业技能和就业创业能力”[7]，重在通用性职业素养、专业知识的培养，而实践中理论与实践脱节较为严重。因此，如何平衡专用性与通用性的关系是学徒制培养定位的关键。

（四）终身性与终结性：学习成果评价方式问题

建立终身职业技能培训体系，发展终身教育，推动建立技能型社会是国家对职业教育提出的新要求。在这方面，学徒制具有突出的优势：一是学徒制长期存续于人类社会的各种生产活动中，是工作过程与学习过程结合最为紧密的人才培养模式，具有较强的适应性；二是学徒培养能够延伸到人的一生，并从学校扩展到几乎所有生产和生活区域，具有较强的灵活性；三是学徒制连接学校与企业、教学与生产、升学与就业的制度环境基本形成，具有较强的融通性。但两种学徒制还是以解决岗位就业和学生实训为主要目标，在职业的空间维度和时间维度上都表现出狭窄而短暂的终结性特点。除了学徒培养定位的原因外，学徒学习成果的评价方式及其结果应用的孤立性也是一个关键问题。学徒在工作岗位上的学习成果往往是按照企业标准评价，且只作为整个学业中单个节点考查的依据，不具有可验证、可积累、可追溯、可转移的特性以及广泛的认可度，难以作为标准成果形式进入到教育与职业资格体系中积累与转换。

三、学徒制一体化发展的机制建设

形成学徒制一体化发展的合理机制需要建立各类学徒制共同遵循的中国特色学徒制制度框架和质量保证体系，引导各参与主体共建共享公共资源市场，促进资源要素合理流动和优化配置，形成共性要求下各类学徒制个性发展又彼此包容、相互合作的良性互动发展路径。

（一）在中国特色学徒制框架下形成制度合力

当前，我国劳动力市场自由度高，企业“搭便车”招工和技能人员高流动性相交织，制约了企业参与学徒制的积极性，需要建立管理权力纵向贯通、业务职能横向连接、培养体系多维联通的中国特色学徒制制度框架，使两种学徒制在制度框架的控制与协调下特色发展、创新发展。

一是实现学徒制管理权力纵向贯通。管理权力的非连续性是学徒制一体化发展的制度性障碍。一方面是教育与人社部门的学徒制制度，尚未凝练上升到中国特色学徒制高度，也没有形成逐级配套到基层的管理机制；另一方面是国家层面的学徒制权威组织，如国务院职业教育工作部际联席会议的统筹协调和督导监管职能发挥不充分，没有从上至下链式的专门管理机构组织实施，规划、决策、实施、评价、监管等职能难以贯彻到底。因此，必须强化政府作为权威治理主体的元治理功能，从上到下设定权力纵向分工，协调各利益主体的行为，避免多元主体参与带来的管理耗散、低效与失序。同时，提高行业组织、工会与企业在各级各类学徒制规划、决策、标准制定、资金使用、评价认定等环节中的权力，将国家政策中赋予企业的责、权、利匹配到位，对学徒制各参与方形成实际的约束和激励。

二是促进学徒制管理机制横向搭接。学徒制是一种集教育制度、经济制度、产业制度等于一体的系统性制度安排，要使现代学徒制长期、顺利、有效地运作和推广，就必须平衡这些利益相关者的权责[8]。我国缺少企业和各社会组织自觉参与学徒制的社会环境。因此，要在国务院职业教育工作部际联席会议领导下，加强教育、人社、财政、发改等多部门制度上的互补和融通，促进一致行动。同时，应增强我国行业协会的专业权威性、相对独立性、依法自治性和社会公信力，使其在学徒制运行中处于“中心”和“强位”，协调和指导企业与职教（培训）机构的合作，防止学徒培养的无序发展和实施主体不良竞争造成培养质量不高和资源浪费。

三是强化学徒制培养体系多维联通。学徒制从传统发展到“现代”或“新型”，是一个不断互联化、结构化的过程。发达国家学徒制发展的新趋势，是以国家职业资格框架为“转换器”引导学徒制两头延伸、左右联通。两头延伸是指学徒制从初中阶段向上延续到硕士、博士，定位在国家职业资格框架的第7、8级。左右联通是建立职教、普教、企业、社会之间的通道：一是学徒的学习成果在职业教育与培训和普通教育之间能够识别互认；二是学徒制不局限于生产型企业，而是渗透到社会的各种职业岗位，如律师、会计等；三是通过先前学习成果认定与学分积累，将工作、学习、社会中获得的正规、非正规、非正式成果相互转换，实现升学与就业贯通，职业资格与学历学位的互认。教育部等六部门印发的《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》系统设计了现代职业教育体系的基本框架，构建了初等职业教育—中等职业教育—高等职业教育—应用技术本科—专业学位研究生教育的职业教育层次结构。学徒制应以此为依据，以国家资历框架和职业教育学分银行建设为抓手，建立横向、纵向、多维联通的中国特色学徒制培养体系。

（二）通过学徒制资源共享降低制度性交易成本

一是完善学徒制财税资金投入机制。政府部分或全额资助学徒培养是有效开展学徒制的重要制度，也是国际通用的做法。给予企业财政补助和税收减免，实质上是国家通过“利益驱动+利益补偿”的方式提高企业参与学徒制的积极性。对企业而言，由于岗位流动性大，企业付出培训成本的收益很容易外部化，如果不能得到政府资助、补贴或税收优惠，企业不愿意为员工培训花钱[9]。法国、德国、丹麦等国很早都建立了学徒税制度，并与各种资助方式组合形成学徒制财政经费体系。而且，这些经费大多没有学徒制类型的限定，对所有符合条件的企业都适用。我国虽然也出台了财政、税收和金融优惠政策，但对职业院校和企业的吸引力并不高，需要建立国家指导、省级统筹的学徒制投入机制。改革企业职工教育经费使用方式，增设学徒税，以扩大资金规模，加大企业参与学徒制的强制力；创新多种经费资助模式，针对不同学徒制类型、学徒弱势群体和企业特点设置不同的补贴方式；优化补贴申领流程，提高企业支配资金的自主性；放宽学徒制种类限制，对符合条件的企业，不论是参加现代学徒制还是新型学徒制，都可申领补助资金；根据学徒培养质量，安排奖励资金。