职业院校混合所有制办学审慎义务研究

摘 要 职业院校混合所有制办学是混合所有制改革在职业教育领域的迁移反应，充分发挥不同所有制性质资本要素的集聚融合效应，有助于促进职业教育多元办学格局的形成。但囿于法律层面职业院校混合所有制办学规范的缺失，导致教育公益性与资本逐利性之间的矛盾仍普遍存在。以一起校企合作的违约金案件为例，反思混合所有制办学在契约精神、合作协议、审慎义务方面需要规避的风险，提出深化职业院校混合所有制改革需要职业院校保持自身逻辑与边界，强化法律层面的规范与支持，编制印发混合所有制办学示范合同文本等展望与构想。

关键词 职业院校；混合所有制；校企合作；产教融合；审慎义务

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2023）24-0016-08

职业院校混合所有制办学是混合所有制改革在职业教育领域的迁移反应，在职业教育领域引入非公有制经济成分，充分发挥不同所有制资本要素的集聚融合效应，有助于激发多元主体、多种社会力量联合举办职业教育的主动性、积极性，增强职业院校办学活力和竞争力，为我国经济社会高质量发展提供技术技能人才支撑。

一、职业院校混合所有制办学的探索与实践

（一）职业院校混合所有制办学的政策依据

长期以来，公办职业院校办学经费来源单一，办学活力不足，体制机制僵化，过多依赖传统发展路径，非公有制资源要素得不到有效配置，企业在实施职业教育中的重要办学主体作用发挥不充分，受所有制性质限制，校企合作难以深度融合，非公有制企业中的资本、技术等要素难以参与到职业教育办学活动中，共同育人机制未能有效建立，人力资源开发的合力未能充分形成。职业院校毕业生的职业素养和技术技能难以契合产业、行业、企业需求，职业院校人力资源供给侧结构性矛盾突出。

职业院校混合所有制办学是经济领域改革思路迁移到职业教育领域的历史必然[1]。1997年，党的十五大报告首次提出“混合所有制”概念。2013年，党的十八届三中全会明确指出，国有、集体、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式。2014年，国务院颁布《关于加快发展现代职业教育的决定》（以下简称《决定》），将混合所有制改革引入职业教育领域，提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校”。2017年，国务院办公厅印发《关于深化产教融合的若干意见》（以下简称《若干意见》），鼓励探索推进职业学校股份制、混合所有制改革。2022年，新修订的《中华人民共和国职业教育法》第九条进一步明确规定，推动企业深度参与职业教育，鼓励企业举办高质量职业教育。

职业院校混合所有制办学作为职业教育综合改革的重要组成部分，是对校企合作和产教融合的细化和深化。职教混合所有制改革的关键不仅在于“混”更在于“合”，不同所有制经济成分通过深度融合，汇聚成为落实立德树人根本任务的强大“合力”。职业院校应充分履行审慎义务，稳妥推进混合所有制改革，吸纳不同所有制优质资源要素参与举办职业教育，合力促进职业教育高质量发展。

（二）职业院校混合所有制办学的内涵意义

从现有法律层面的规范表达来看，“混合所有制办学”并不是一个语义明确的法律用语。学界一般将混合所有制办学定义为，“由代表公有资本和非公有资本两种不同所有制的办学主体，以资本、知识、技术、管理等要素共同参与办学并享有相应权利的方式和途径”[2]。从资本所有者维度来看，混合所有制办学主体包括国家机关、事业单位、国有企业、集体经济组织、个体经济组织、私营企业、外资企业等多元主体。由于我国的公办职业院校属于事业单位，大都由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办。因此，从资本所有制属性来看，混合所有制职业院校是特指以“国有资本”参与为前提[3]。比如，公办职业院校与国有企业或集体经济企业之间进行合作办学并不是典型意义上的混合所有制办学，因为两者的所有制性质都属于公有制；再如，民办职业院校与私营企业或是外资企业联合办学也不是典型意义上的混合所有制办学，因为两者的所有制性质都属于非公有制。可见，混合所有制办学必须是“公”与“私”的混合，而且公有制形式必须包含有国有资本要素而不是单纯的集体经济成分。职业教育混合所有制办学可以按照宏观、中观、微观等维度进行细分，宏观维度是指学校层面整建制的所有制混合；中观维度是指学校内设机构如二级学院、实训中心、培训基地等所有制混合；微观维度是指具体办学项目如专业、培训等所有制混合。无论是职业院校层面的混合（有人称之为“大混合”），还是职业院校二级学院层面的混合（有人称之为“小混合”），两者中均必须有各占一定比例的国有资本成分和非公有资本成分，不能是性质相同的所有制要素的混合，否则就是“假混合”。

职业院校混合所有制办学打破了传统的“公”“私”资本要素在职业教育领域彼此分离的状态，形成了开放式、多元化的职业教育办学格局。混合所有制职业院校由于非公有资本要素的加入，其组织形态、育人模式、教学运行等方面的产业属性明显增强，“混合所有制职业院校投资主体利益的多元，……学校不再是政府单一资本的利益载体”[4]。混合所有制职业院校除具有治理主体多元化和治理结构复杂化等特征外，还体现出公益性与营利性、教育性与经济性、专业性与产业性相互融合的特点。党的二十大报告要求“深入实施科教兴国战略……，开辟发展新领域新赛道，不断塑造发展新动能新优势”。深化职业教育混合所有制改革将为推动职业教育高质量发展提供源源不断的新动能，形成新的体制优势和制度优势。职业教育领域不同所有制通过深度、规范、高效地混合，将有助于突破传统路径依赖，优化多元主体共建、共管、共享的办学格局，促进产学研用深度融合，推动创新链、产业链、教育链、资金链、人才链有效衔接，加速实现教育强国和人才强国的战略目标。

（三）职业院校混合所有制办学的探索历程

推行职业教育混合所有制办学是促进技术技能人才培养和人力资源开发供给侧结构性改革的重要举措。2014年，国务院印发《决定》后，众多职业院校开始了混合所有制办学的探索和实践。同年，教育部等六部委联合印发《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》，明确鼓励企业和公办职业院校合作举办混合所有制性质的二级学院，并强调通过建立混合所有制职业院校的方式强化职业教育集团内部的利益纽带。

2017年，国务院办公厅印发《若干意见》，明确鼓励有条件的地区探索推进职业学校股份制、混合所有制改革。在此段表述中加上了“有条件的地区”这一限定用语，透露出政府层面对推进职业教育混合所有制改革的审慎态度，以及对职教改革进入深水区所面临挑战和困难的充分预见。为鼓励企业深度参与产教融合、校企合作的积极性和有效性，2019年1月，国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》提出，鼓励发展股份制、混合所有制等职业院校和各类职业培训机构。同年4月，国家发展改革委、教育部联合印发《建设产教融合型企业实施办法（试行）》，该办法虽然没有明确提及建设混合所有制职业院校的程序和路径，但对企业参与举办职业教育的方式和优惠政策却在不同条文中予以呈现。比如，该办法第五条、第十二条规定企业可以通过合资、合作等方式，依法举办或参与举办职业教育，如果具备技术技能培训、学徒制试点、“1+X”证书试点、共建订单班、共建产教融合实训基地、共享知识产权等方面六种规定条件之一的，则可作为产教融合型企业的建设培育单位。进入认证目录的企业，将会享受到财政、金融等多方面的优惠政策。

有的省份先行先试、积极探索，取得了一定效果。比如，2020年9月山东省教育厅等14部门联合印发《关于推进职业院校混合所有制办学的指导意见（试行）》（以下简称《指导意见》），以“坚持育人为本、激发办学活力、包容审慎监管”为基本原则，制定财政、融资、税收、土地、产教融合等方面的优惠政策，广泛吸引社会力量参与职业教育，推进职业院校混合所有制办学，以“混改”促“发展”。经过一段时间的探索，混合所有制办学在取得一定成绩的同时，也暴露出一些短板与不足。比如，职业院校混合所有制二级学院普遍存在不具备独立法人资格、产权归属不清晰、内部治理体制不健全、管理运行机制不顺畅等共性问题。

（四）职业院校混合所有制办学法律支撑的缺失

《中华人民共和国民办教育促进法》（简称《民办教育促进法》）文本中并没有“混合所有制”的相关表述。该法第二条规定，民办教育的资本来源属于非国家财政性经费，其所有人是国家机构以外的社会组织或者个人。多年来，我国一直把教育当作公益性事业，如何将教育的公益性和资本的逐利性统一于民办教育实施过程中，需要一系列的政策、法律等制度设计。《民办教育促进法》第三条、第五条明确坚持民办教育的公益属性，强调民办教育是社会主义教育事业的组成部分，无论是民办学校还是公办学校都具有同等的法律地位。这一规定是民办教育的根本指导思想和基本遵循，是旗帜也是方向，不能倒、不能偏，不能把学校当作“一切向钱看”的牟利工具。国家在制度安排时，进行了综合考量，兼顾了民办学校的“公益性”和“营利性”，在赋予民办学校办学自主权的同时，也划清了一定的禁区和边界。比如，《民办教育促进法》第十九条规定，民办教育的举办者（非国有资本的所有者），在设立民办学校时可以自主选择营利性或非营利性的类型；但是，在义务教育阶段不得设立营利性民办学校。营利性与非营利性的主要区别在于民办学校的举办者能否获取办学收益，营利性民办学校可依照《公司法》等相关法律规定进行处理；非营利性民办学校的办学结余则全部用于办学，举办者不得挪作他用或变相分利。国家对营利性和非营利性民办学校，在税收、用地、学费价格、过渡期限等方面实行差异化的扶持政策，显然非营利性民办学校在上述方面获得的优惠力度更大。

2016年，教育部等多个部门联合印发《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》，对民办学校的设立条件、分类原则、登记程序、权利义务、组织机构和运行要求进行了细化规定；同时，进一步明确民办学校必须坚持社会主义办学方向，必须坚持民办教育的公益属性。《民办教育促进法》虽未明确提及“混合所有制”这一概念，但在第三十六条规定了民办学校所享有的法人财产权的范围，包括举办者投入的资产、国有资产、接受赠与的资产以及办学积累的资产等。可见，民办学校的资产可以由不同性质所有制的资产要素构成，具备开展混合所有制办学的条件。

2021年9月1日，《民办教育促进法实施条例》修订施行。该条例体现了国家对社会力量举办民办教育的基本态度：一是大力支持，二是严格规范。比如，按照第七条第一款规定，公办职业院校可以通过吸引企业的资本、技术等要素，参与举办营利性的民办职业院校。该条款所提及的企业并未说明其性质是国有企业还是民营企业、外资企业，如果公办职业院校吸引的要素来源于非国有资本，那么则属于职业教育混合所有制办学。该条例第七条第三款内容表明了公办学校对非国有资本所持的谨慎态度，规定民办学校须在法人资格、专任教师队伍、会计核算、招生录取、颁发学业证书方面均保持独立性，而且民办学校的校园、基本教育教学设施须与公办院校相分离。显然，此种制度设计与职业教育混合所有制办学的校企深度合作、产教深度融合的逻辑不相符合，完全套用《民办教育促进法》《民办教育促进法实施条例》的相关规定，反而会成为阻碍职业教育混合所有制改革的束缚和羁绊。

2022年5月1日，《中华人民共和国职业教育法》（简称《职业教育法》）修订施行。该法第九条、二十五条、二十六条、二十七条、四十条等多个条款明确指出，国家鼓励推进多元办学格局的形成，尊重企业的办学主体地位，采取多种措施，积极推动校企合作、产教融合，鼓励企业深度参与、举办职业教育；支持企业和其他社会力量利用资本人员、设施设备、知识技术、土地场所等多种要素，举办或联合举办各级各类职业学校和培训机构；对贡献突出的企业给予奖励，对认定为产教融合型的企业在融资、税收、用地方面予以倾斜和优惠；列举了职业院校与各种社会力量办学的三种形式，即共同举办、订单培养、组建职教集团。但是，鉴于混合所有制办学的复杂性、艰巨性以及继续探索的必要性，《职业教育法》并没有明确提及“混合所有制”，对此内容予以“留白”，在职业院校混合所有制办学方面，未能提供直接性和针对性的法律支撑。

二、校企合作“天价违约金案”的反思与启示