国家层面建立职教高考制度：现实诉求、价值追求及实施路径

摘 要 高考制度作为人才选拔及招生考试的主要形式，为实现社会公平和促进经济社会发展做出了重大贡献。当前，普通高考的过度竞争引发全社会焦虑，并难以满足职业教育人才选拔要求，进而导致社会人力资本的过度同质化，改革势在必行。通过在国家层面建立职教高考制度，能够为学习者可持续发展和职业教育高质量发展提供支撑，还能够为技能型社会建设积累人才资源。在国家层面设立职教高考制度，应按照与普通高考等值的原则强化资源配置，厘清职教高考的核心制度框架，做好试点总结并加强央地协同。

关键词 职教高考；普通高考；职业教育；人力资本；央地互动

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2023）28-0051-06

全国统一高考作为人才选拔的核心制度，自从1952年实施以来，在促进社会公平、提升人口素质及服务经济社会发展方面发挥了突出的作用[1]。高考是普通高等学校招生的重要方式，不仅关系着人才培养质量，更是关系到每个个体的切身利益。因此，一直以来，高考制度改革是全社会关注的焦点。高等职业教育在很长一段时间内被视为普通高等教育的补充，其招生方式也是通过普通高考进行的。2019年2月，国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》（以下简称“职教20条”）中首次提出要建立职教高考制度。2021年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》（以下简称《意见》）中再次提出要加快推进职教高考制度建设，确保职业教育类型发展与特色招生制度的协调统一。普通高考制度经过70余年的发展，几经改革，已经形成了相对成熟的操作模式。在这种情况下，国家提出设立职教高考制度，充分体现了党和国家对职业教育类型化发展的思考和变革意愿。自2020年以来，山东、湖北、江西等地相继推出职教高考框架，打造了一套与普通高考并行的制度体系。在区域试点逐步深入的情况下，从国家层面推动职教高考制度建立正当其时。

一、国家层面建立职教高考制度的现实诉求

（一）普通高考过度竞争引发社会焦虑

1952年，伴随着全国高校第一次大规模的院系调整及“一五”建设期间对高级专门人才的需求，政务院在借鉴前苏联高考、民国政府高考及古典科举考试等制度的基础上，建立了全国统一命题的高校招生考试制度。在改革开放之前，我国国民经济整体发展水平不高，经济社会发展对初级、中级人才有大量的需求。对于社会个体而言，初等教育、中等教育结束后参加工作是最好的选择，继续读高中参加高考的人数较少。同时，新中国成立后到改革开放之前，国家教育事业发展的重点是普及初等、中等教育，而处于中等教育体系中的职业教育、技工教育规模要大于普通高中教育。相关资料表明，从1960年开始，中职学校、技工学校的在校生数量开始超出普通高中。尽管在文革期间，大批中职学校、技工学校停办，但文革结束后，国家迅速恢复了中职教育和技工教育，使得中职学校、技工学校的学生人数与普通高等学校学生人数之比迅速提升，到1991年，两者基本保持1∶1均衡，到1999年，两者之比已达到1.15∶1的水平[2]。可以说，在1999年之前，普通教育和职业教育之间形成了一个自动的前置分流机制，降低了高考竞争的激烈程度。

随着1999年的高校合并、升格及大规模扩招，中等职业教育日渐式微，进入普通高中就读的学生人数大增，高考报名人数创历史新高。到2001年，高考录取率与1998年相比增长了23.2%。高校扩招大大推动了我国高等教育的大众化进程，使得更多的人有机会接受高等教育，高考这一制度也从最初的精英选拔性考试变成了社会大众升学的途径。过去20年来，高考录取率不断增长，到2020年，实际录取率已经达到了80%，部分省份甚至达到98%以上[3]。即便如此，高考的竞争激烈程度并未减弱，究其原因就是高考这一招生机制是学生迈向高等学校的唯一方式，而且高考招生采取的是以省为单位的排名形式，以考生的位次来衡量个体的成绩差异。换言之，学生的高考成绩越高，获得优质高等教育资源的机会就越大。虽然我国高等教育资源在过去20年内得到了极大扩张，但毕竟优质的资源是有限的，学生要想获得优质高等教育资源，必须在高考竞争中获得更靠前的位次，高考竞争的压力伴随着整个基础教育阶段，成为全社会最为关注的考试。为了在激烈的竞争中胜出，家长、学生、教师等出现了普遍性的焦虑，高考成为衡量基础教育学校发展的唯一指挥棒。

（二）普通高考难以满足职业教育人才选拔需求

高校大扩招时期，也是我国高等院校多样化发展的时期，大量的中职学校升格为高职院校，以及大量的专科学校合并升格为应用型本科院校。1998年12月，教育部出台的《面向21世纪教育振兴行动计划》作为高等学校扩招和多样化发展的政策文件，为职业教育通过普通高考选拔人才奠定了基调。该文件中指出，高校扩招的指标主要用于地方高等职业院校招生，鼓励中职学校学生参加普通高考进入高等职业教育体系，鼓励普通高中毕业生报考高等职业院校。这些规定的出台，意味着高职院校的主要生源是以普通高中毕业生为主，但由于高职院校的专科层次，在招生中只能以末位进行录取，很难获得优质生源。从这个角度看，我国高职教育发展的最好时期并未建立起与自身办学特色及人才培养模式相一致的招生考试制度，从而使其沦为了普通高等教育的补充教育，甚至被人称为“学业失败者的教育”[4]。同时，高职院校通过普通高考招生，考试内容以学科知识为主，采用笔试的形式，与高职教育的人才培养模式难以契合。因此，普通高考在识别技术技能人才、夯实学生技术技能基础等方面均存在着失灵的困局。

一方面，职业教育注重缄默性知识与技能的培养，具有较强的场景性和主体性。由此，职业教育招生考试的内容应当体现出缄默性知识和技能的特征，注重考查学生运用专业知识和技能解决实际问题的能力及熟练程度，其本质是一种能效测试[5]。但是，普通高考发端于学科教育体系，考试的内容也是学科性知识，遵循的是学科发展逻辑，重在考查学生对学科概念、基本原理、发展规律等知识的理解及应用能力，本质上是一种智力测试。高职教育是应用型、技能型教育，普通高考的评价标准无法测试出学生是否具备从事技术技能工作的能力倾向，这就导致很多普通高中毕业生进入高职院校后无法适应其专业知识学习与技能实训要求。虽然高考制度近年来在命题、考试方法等方面进行了大量改革，但学科知识体系的考察与技术技能人才对缄默性知识的考察始终无法契合，使得职业院校难以发现考生在学习技术技能方面的天赋和资质。

另一方面，高职院校通过普通高考招生，加剧了其人才培养的难度。来自于普通高中的毕业生，在技能基础、专业知识方面存在严重不足，使得高职院校人才培养难度加大，人才培养成本增加。技能形成是一个循序渐进的过程，依赖于从低到高的学习和长时间积累。换言之，高技能形成需要中低技能作为支撑和基础。如果要想达成培养目标，除了需要提高教育效率，还要从中职学校招收具备一定技术技能基础的学生。同时，高职院校作为高技能人才培养的主体，“高”不仅体现在技术思维的“高”，更要求学生必须具有综合性的技术技能应用能力，除了需要掌握特定工作岗位所需的技术技能和专业知识，还必须具备新技术的应用、转换及创新能力。可见，中职学校毕业生是高职院校的理想生源，但中职学校没有独立的招生考试机制，这些学生的上升通道比普通高中学生要窄，不仅影响了高职教育的可持续发展，也限制了他们技术技能及专业知识的发挥和提升。

（三）修正社会人力资本同质化的内在需要

高考作为基础教育的指挥棒，其考试内容及考试方式在很大程度上影响甚至决定个体的知识、能力结构及开发水平。高考以社会既有的人才标准进行命题和设计考试内容，从而为社会构筑了相同的思维模式及认知结构，使得学生陷入了这种固定化的思维和认知窠臼之中。进而导致整个社会的人力资本出现了同质化，难以适应经济社会发展对多样化人才的需求。

高校扩招之前的高等教育是精英教育，高考是精英教育的人才选拔方式，加上普职之间自动形成的有效分流机制，避免了高考的过度竞争。在普职均衡发展的时代，前置分流及高考精英选拔，也在很大程度上保障了社会人力资本开发的多样性。在计划经济时代，我国以“八级工制度”为核心构筑起来的职业技能认证体系、稳定就业机制和单位体制，通过面向城镇居民构建起来的职业教育和技工教育体系，形成了一种稳定的技能形成及技能再生产模式，有效支撑了我国庞大的工业生产体系和生产性人力资本体系的构建[6]。以职业教育、技工教育为主体形成的生产性人力资本体系与普通高等教育形成的分配性人力资本体系，共同实现了整个社会人力资本开发的平衡。随着计划经济体制的瓦解，依托于计划经济体制的单位制度、师徒传承的技术技能传递模式也日渐式微，加上制造业发展的多元化，依托于单位体制的生产性人力资本及再生产机制难以为继，使得植根于此的中职教育及技工教育走向衰落，生产性人力资本产生机制也进入了碎片化状态，使得以普通高考为基础的分配性人力资本生产机制一家独大。在这种情况下，学生和家长在中等教育阶段就更愿意选择具有畅通升学途径的普通教育而非中职教育，使得高考制度成为了社会人力资本开发的主要方式，引发了社会人力资本结构的失衡及同质化。在实践中，这种失衡与同质化的直接表现就是技工荒与就业难并存、文凭膨胀与就业难并存。在新技术快速发展的时代，社会人力资本不能全部依靠分配性人力资本，还需要大量的生产性人力资本，而职教高考制度就是生产性人力资本形成机制的基础。

二、国家层面建立职教高考制度的现实价值

（一）为个体可持续发展提供多样化选择

高考作为一种考试制度，是连接基础教育和高等教育的中介，应当具备一定的竞争性。这种竞争性的存在是必要的，也符合我国国情和民族文化心理。但是，竞争必须是良性而有序的，过度竞争必然会扭曲基础教育文化素质积累的基本功能，也将加大高等教育办学过程的应试化倾向。事实上，高考制度本身不是其过度竞争的主要原因，而是考试的评价标准加剧了其竞争的激烈程度。从这个角度看，设立职教高考制度，不仅意味着考试路径的拓宽，也意味着考试的评价标准更加多样化。被纳入到高考范围的知识体系不再完全是学科性知识，在高考中取得胜利的人也不再局限于学科知识掌握能力强的学生，有志于从事技术技能工作的考生，可以发挥其动手和实践能力强的优势，通过职教高考来实现人生价值和升学梦想。在这种情况下，考生可以根据自己的兴趣爱好、未来职业规划、知识及能力结构、认知水平和理解能力选择进入不同的高等教育路径。

任何教育形式及其活动均具有一定的教育价值。在国家层面构建和完善职教高考制度，不仅能够丰富高考制度的内容，还能够提升高考制度的教育价值，从而更好地促进学生发展。在构建现代职业教育体系的背景下，通过完善技能成才、技能报国的路径，为不同的社会群体提供多样化的发展机遇。这不仅有助于职教体系中的学生按照自身的禀赋、兴趣来选择适合的教育，在职教轨道上享有与普通教育学生同等的提升机会，还能促进教育公平及教育体系的均衡发展；同时，还可以促进普职之间的转换衔接、开放互认和协调融通，使得选择不同类型教育的学生能够同等地享有较高的教育收益和回报，以满足个体多样化的发展需求。2014年9月，国务院印发的《关于深化考试招生制度改革的实施意见》中明确指出，要建立分类考试、综合评价、多元录取的考试招生模式。其中，分类考试是实现多元录取的重要前提，也是影响综合评价的基础。在高等教育大众化日渐普及的时代，分类考试机制的建立不仅回应了高等院校办学多样化、特色化的需要，也为不同高校按照自身人才培养模式选拔考生提供了依据。2020年10月，中共中央、国务院联合出台的《深化新时代教育评价改革总体方案》中提出要扭转单一的人才选拔及评价机制，完善多样化的人才评价体系。在国家层面构建职教高考制度就是扭转单一人才评价机制的方法，通过学习者的选择来替代评价的筛选模式，不仅可以分流普通高考压力，拓宽学习者进入高等教育的途径，还可以为人才选拔建立全新的评价标准，体现人才选拔的差异性和多样性，为个体的可持续发展提供支撑。

（二）为职业教育高质量发展提供支撑

在国家层面建立职教高考制度，最重大的意义就是为职业教育类型化发展提供独立的招生渠道和空间，为职业教育各层次体系的沟通和衔接提供制度支撑。优化职业教育类型定位及畅通各层次职业教育的沟通渠道，前提是要有高质量的人才输送。职教高考应保持一定的筛选标准，要体现中高职学生在技术技能、知识结构和认知能力上的差异，保持中职教育向高职教育递进的连续性。职教高考的考试内容与方式既要能够反映出高等职业教育的人才选拔标准和要求，同时也要顾及到中等教育的实际，以此来检验学生是否具备进入高等职业院校学习的能力。