民办高职院校分类管理改革的现实阻梗与应对策略

摘 要 民办高职院校实行非营利性、营利性分类登记和分类管理，是以国家为主体，自上而下、层层推进的强制性变迁，分类管理改革呈现出移植性、碎片化和滞后性等特性。当前，民办高职院校分类管理改革遇到不少现实阻梗：地方政府落实分类管理政策难；举办者营利性、非营利性选择难；教师“名”与“利”取舍难；学生身份认同难。促进民办高职院校分类管理，需要综合施策，主要包括：扎实推进地方分类管理改革，让举办者“能选”；充分激发举办者办学积极性，让举办者“敢选”；切实提升教师职业荣誉感，让教职工“不惧选”；全面保障学生合法权益，让学生不受到分类管理冲击。

关键词 民办高职院校；分类管理；利益相关者；营利性；非营利性

中图分类号 G718.5 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2023）28-0057-08

一、研究问题与分析框架

当前，我国职业教育进入高质量发展阶段，民办高职院校作为职业教育的重要组成部分，也面临着提质培优、转型发展的重任。截至2022年底，全国共有民办本专科高职院校372所，其中，民办本科职业学校22所，民办高职专科学校350所。民办高职院校举办形式多样，类型多元，创办背景各异。2022年新修订的《中华人民共和国职业教育法》规定，“国家鼓励、指导、支持企业和其他社会力量依法举办职业学校、职业培训机构”，“对其中的非营利性职业学校和职业培训机构还可以采取政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施”。随着民办教育和职业教育领域相关法律的修订，我国民办高职院校全面步入非营利性、营利性选择的分类管理阶段，这将对民办高等职业教育的高质量发展产生深远影响。

回顾已有文献，学术界对于民办高职院校分类管理改革问题进行了广泛而深入的研究。从研究的利益主体来看，主要聚集在以下几方面：第一，以“政府”为本位。杨程和于京天认为，推动分类管理路径选择需要政府部门在分类管理政策上进一步完善，弱化民办高职院校性质之争[1]。别敦荣和石猛认为，突破民办高校分类管理改革困境，需要政府部门为民办高校开辟出第三条道路[2]。宫法明主张，保障民办高校的良性发展，必须明晰其法律地位和主体属性[3]。第二，基于“举办者”视角。陈文联认为，化解民办高校举办者的纷扰，需要地方政府将国家顶层制度设计和地方立法创新实践相结合[4]。黄崴和李文章提出，要获得分类管理改革“最大公约数”，需要确立举办者的经济利益激励机制[5]。阙海宝和雷承波提出，维护举办者权益的关键在于尊重举办者的自主选择权[6]。第三，基于“教师”视角。杨程认为，增强民办高职院校教师的安全感需要保证法律地位平等[7]。杨柳提出，完善民办高职院校教师权利保障体系需要健全法律法规、强化制度建设[8]。顾秀林和毕瑞提出，弱编制化制度设计以及民办学校的有效作为可以消退民办教师的“上岸”潮流与“离岸”焦虑[9]。

综上，已有研究成果为本研究提供了丰富的理论支撑，但也存在不足：一是关于民办高职院校分类管理政策的研究大多集中在国家层面上，地方层面的研究甚少，特别是从地方政府利益主体视角来对分类管理配套政策的研究更是凤毛麟角。二是思辨研究居多，实证研究偏少。三是缺少针对民办高职院校分类管理改革中利益主体问题的系统研究。虽然有学者注意到民办高职院校分类管理改革牵涉众多利益主体，并引入了利益相关者理论，但是仍然从单一利益主体出发，用局部代替整体。四是关于民办高职院校分类管理改革对学生利益主体的研究还比较欠缺。事实上，学生在民办高职院校分类管理过程中起着主导作用，他们既是民办高职院校发展的生命线和基础，又是民办高职院校办学经费“最主要，甚至是唯一的来源”[10]。毫不夸张地说，学生利益主体对分类管理政策的态度倾向和选择意愿很大程度上决定着我国民办高职院校分类管理改革能否取得成功。为此，把学生利益主体置于民办高职院校分类管理改革体系之中进行系统性研究具有重要价值。

基于上述研究局限，本研究借鉴20世纪60年代斯坦福研究所（Stanford Research Institute）的“利益相关者”（stakeholder）进行理论框架设计，参考了美国哈佛大学文理学院前院长罗索夫斯基（Henry Rosovsky）四个大学利益相关者划分维度和李福华五个大学利益相关者划分维度，结合我国民办高职院校特殊情况以及分类管理改革的影响，把我国民办高职院校分类管理利益相关主体划分为地方政府、举办者、教师、学生四个维度，见图1，并以这四个维度为研究架构，结合案例分析、调查问卷、半结构访谈等形式，对我国民办高职院校分类改革中的阻梗进行剖析，以为民办高职院校分类管理改革提供建设性建议。

二、我国民办高职院校分类管理改革政策的基本表征

我国民办教育分类管理政策是一次以国家为主体，自上而下、层层推进的强制性变迁，不仅具有教育政策的“阶级性、实践性、科学性和严肃性”[11]，还呈现出移植性、碎片化和滞后性等特性。

（一）移植性

孟德斯鸠曾认为：“法为特定人民量身定制，理应十分适合该国民众。倘若某国之法适合另一国，纯属巧合。”[12]法律移植在每一个历史时期都是存在的。“法律移植需要考虑供体与受体之间存在质的相似性、植体的生命力、植体与受体之间的亲和力、受体中被取代制度的易变性和受体的开放性。”[13]美国的捐赠文化历史悠久，从殖民时期的哈佛大学（Harvard University）、南北战争时期后的霍普斯金大学（Johns Hopkins University）、20世纪的洛克菲勒大学（The Rockefeller University）无不彰显美国私立大学深厚的捐资文化传统。与之相反，我国民办高职院校则是在“三无”基础上发展起来的，投资办学是其基本特征。植体与受体之间差异较大，也缺乏足够的亲和力。将分类管理强制性移植进《中华人民共和国民办教育促进法》必定引起诸多排异反应。如从2017年到2019年，全国有36所民办高职院校进行了举办者变更，“涉及16个省、1个自治区和1个直辖市，累计交易总金额达到136.84亿元”[14]，引起了社会的广泛关注。

2.碎片化

“碎片化”（Fragmentation）一词最初是传媒研究领域中的一个重要概念，其本义为完整的东西散碎分裂成诸多的零块。具体到我国民办高职院校分类管理改革中，主要是指原本完整、系统、协调的政策内容，由于中央政府与地方政府、地方政府与同级行政部门、政府与社会之间缺少有效沟通与协调合作等原因被割裂开并零散化，造成民办高职院校分类管理政策在制定和执行过程中存在着政策间彼此独立，甚至冲突，严重影响了民办高职院校分类管理政策总体效用的充分发挥。众所周知，我国地大物博，地域之间的自然环境、经济条件、文化习俗等差异巨大。一方面，民办高职院校分类管理政策碎片化在某种程度上符合地方实际，给予地方更大的自主权，支持了地方政府在更高的起点、更高的层次、更高的目标上推动民办高职院校分类管理政策改革；另一方面，也带来了教育政策上下脱节、教育政策执行成本增加、部门之间“信息壁垒”负效应等问题，导致民办高职院校分类政策的公信力下降，甚至对教育政策的合法性提出质疑。

3.有意滞后性

所谓“有意滞后”是指“教育政策制定者在发现教育问题后，由于没有良好的解决策略，或者由于问题没有一次性暴露，教育政策制定者以旁观者的姿态观望甚至放任教育问题继续发展，直到教育问题全部暴露后再出台相关的政策解决问题”[15]。纵观我国民办高职院校分类管理改革历程，其实就是一场生动的教育政策制定过程“有意滞后”的演绎。众所周知，民办高职院校是20世纪90年代我国办学体制改革的重要产物，自诞生以来，营利性一直与之相伴相随。1987年国家教委、财政部颁布的《社会力量办学财务管理暂行规定》，虽然规范引导了民办学校的资金投入，却未涉及到“营利性”办学，显然是一种“有意滞后”。然而，随着邓小平南巡讲话清晰地解决了姓资姓社的问题后，社会资本大量涌入，我国高等教育营利性问题日趋严重。为了正确引导兴办民办高等学校，1993年国家教委、1998年全国人民代表大会相继颁布《民办高等学校设置暂行规定》《中华人民共和国高等教育法》，明确规定民办高等学校不得以营利为办学宗旨。1997年国务院和1995年全国人大颁布的《社会力量办学条例》和《中华人民共和国教育法》更是进一步重申不得以营利为办学宗旨。2002年，《中华人民共和国民办教育促进法》正式出台，尽管在制定过程中全国人大常委会曾就“是否允许营利性办学”进行了深度讨论，但由于分歧过大，最后不得不以“合理回报”为折中。民办高职院校分类管理改革再一次被“有意滞后”。2012年，为了贯彻落实党中央关于推行民办教育分类管理改革精神，“营利性”办学问题再次被提上日程，历经四年的艰辛修订历程，最终在2016年第十二届全国人大常委会第二十四次会议上通过。自此，营利性民办高职院校在我国取得了合法地位，揭开了我国民办高职院校发展的新纪元。民办高职院校分类管理改革中的“有意滞后”，虽然减轻了相关行政部门贸然决策所带来的不良后果，但长期“有意滞后”必然导致民办高等职业教育政策延误成本和政策调整成本显著上升，使民办高等职业教育政策前后矛盾、逻辑混乱，缺乏连贯性、一致性，加剧了举办者政策焦虑情绪，从而影响民办高等职业教育政策的实施力度。

三、民办高职院校分类管理改革中的现实阻梗

我国民办高职院校分类管理改革实质上是对民办高等职业教育政策体系的一次重构，不可避免地涉及众多利益相关者对利益的重新分配和调整。这些利益相关者在一定的约束条件下，依靠所掌握的信息，同时或先后，一次或多次，从各自可能的行为或策略集合中进行选择并实施，必然会出现许多阻梗。

（一）地方政府落实分类管理政策难

随着2021年国务院颁布新修订的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》尘埃落定，管理权限下移，地方政府成为分类管理政策重要执行者和管理者。按照现有分类管理改革思路，地方政府主要职责是根据法律进一步细化和完善配套政策，并对当地民办高职院校进行统筹安排和奖励扶持。然而，在具体的落实中却困难重重。

首先，地方公共财政经费有限。近几年由于受疫情和经济下滑双重夹击，地方政府公共财政收入减少。根据《第一财经》统计，在已发布2022年前5个月财政收支数据省份中，扣除留抵退税因素，总体呈下降态势，部分省份年同比下降高达30%。同时，为了应对随时可能突如其来的疫情，各地政府制定了较为严格的防疫政策，并预留了疫情防控专项资金，这对本就不富裕的地方财政无疑是雪上加霜。除此之外，还要偿还历年的显性债务和隐性债务。在此背景下，寄希望于地方政府加大对非营利性民办高职院校的经费扶持很难实现，更何况还有义务阶段教育学校和公办高职院校迫切需要资金扶持。

其次，政策执行牵涉部门过多。我国民办高职院校分类管理改革主要涉及教育、人力资源和社会保障、发展改革、公安机关、司法行政、财政、国土房管、建设、水务供电、卫生、审计等诸多部门。从经济学的角度来看，政策执行过程中牵涉部门越多，预期成本愈高，行政监管模式创新所产生的社会效益也越低，造成社会资源浪费的可能性也越大。我国民办高职院校分类管理改革不仅涉及部门多，还存在政策多重交叉执行、监管责任缺失、责任边界难以分清等问题，极大地影响民办高职院校分类管理有序展开。

第三，政绩效果不显著。非营利性民办高职院校可持续发展不仅取决外部地方政府所提供的扶持和奖励政策，很大程度上取决于非营利性民办高职院校自身的办学理念、办学定位、师资队伍构建以及法人治理结构等。地方政府的扶持和奖励既不能充分保证非营利性民办高职院校可持续发展，也不能完全为当届地方政府的政治资本升迁提供支撑。根据中共中央办公厅2006年印发的《党政领导干部职务任期暂行规定》，党政领导职务每个任期为5年，在同一职位上任职一般不得超过两个任期。而在中国政治实践情景中，“中国省级领导在一地的任职时间平均为3.94年”[16]，这对一个“理性经济人”（地方政府）来说，在财政和任期双重约束下，更愿意将有限的资源投入到“短、平、快”的招引、兴建等“面子工程”上。一方面，既完成了中央政府规定的各项任务；另一方面，又实现了引起高层关注的“短期内最大显示地方经济政绩”。这严重影响了我国民办高等职业教育可持续性发展。