我国终身学习政策何以落地？

摘 要 2022年6月，联合国教科文组织终身学习研究所发布《让终身学习成为现实》报告，梳理全球各国治理经验，指明终身学习政策制定方略与实施思路。研究基于全球视野，致力于分析国际行动方案并提出：在终身学习政策制定方面，需要综合考量现实背景、国家愿景、咨询协商、治理安排与监测评估等要素。在政策实施方面，延伸供给方式，释放学习路径的转型活力；建立结果性保障，规范终身学习的认证方式；用好过程性工具，发挥信息技术的支持作用。基于此，我国构建以人民为中心的终身学习政策体系要回应人民关切，完善终身学习顶层设计；强化机构联系，保障灵活的学习途径；加快信息化建设，形成完善的数字支持；建设学习型城市，打造可持续终身学习生态。

关键词 以人民为中心；终身学习；联合国教科文组织；教育政策

中图分类号 G729.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2023）28-0065-07

党的二十大报告强调“建设全民终身学习的学习型社会、学习型大国”，为我国完善全民终身学习体系指明了方向。我国建设终身学习体系有赖于全民终身学习推进机制，而全民终身学习推进机制的重点在于终身学习政策的制定与实施。政策是提高全民终身发展能力、促进社会和谐、实现社会主义现代化的重要抓手，充分体现了教育事业发展为了人民、发展依靠人民、发展成果与人民共享等中国特色教育理念。当前，我国终身学习政策已经在外部制度环境与内部理论深化等方面取得了一定进展，如何进一步把这一改革成果落到实处，深刻践行“服务全民”的教育发展理念？从国际上看，联合国教科文组织（UNESCO）对于终身学习领域的政策治理探讨日益深刻。2022年6月，联合国教科文组织终身学习研究所（UIL）发布报告《让终身学习成为现实》（Make Lifelong Learning a Reality）（以下简称《报告》），《报告》立足终身学习在实现可持续发展目标及影响全球发展趋势中的作用，梳理全球各国治理经验，构建终身学习政策制定和实施的思路。本研究在借鉴国际先进理念的基础上，总结归纳我国终身学习政策制定与实施的现实需求，围绕终身学习政策如何制定、如何实施展开探讨，以期为我国形成人人皆学、处处可学、时时能学的学习型社会提供新思路。

一、终身学习政策如何制定：时代变局下的动态模式

当前，全球化进程加速，科学技术飞速发展，人类寿命延长，仅靠接受学校教育已经无法满足个人发展及社会进步的需求，终身学习正逐渐成为调节教育、社会和劳动力市场的关键指导原则，不断赋予人类适应力与创造力[1]。许多国家认识到终身学习的重要性，纷纷采取多样化的手段促成终身学习政策并推动学习型社会构建。如芬兰政府结合历史经验与时代需求，以五年为一个周期不断革新终身学习行动计划，解决社会发展中产生的现实问题[2]。自终身学习在国际组织的推动下转变为全球性教育理念与公共教育政策以来，关于终身学习政策的相关研究逐渐增多。终身学习政策的有效制定离不开利益共同体的协商[3]、终身学习综合评价机制的构建[4]以及合理的财政投入[5]等。总体来说，终身学习政策的制定是在一定社会背景下发生的群体实践活动，是不同利益主体共同协商的动态过程，由背景分析、愿景确立、财务保障、监测评估以及治理安排等要素组成，见图1。

（一）背景审视：保障政策方向与关键因素的一致性

国家及社会发展的走向受多元且复杂因素的影响，政策制定者需要评估不同因素对教育机会、教育过程和教育成果的影响，以确定终身学习政策的方向。通过对各国实践的考察，需要考虑的关键因素主要包括：人口趋势、性别、民族、教育系统特点、社会环境、个人经济状况、失业情况等，见表1。例如，新加坡在老龄化人口趋势背景下为老年人建设了数字学习中心，提供进修课程，辅助当地老年人口群体适应数字时代[6]；欧盟聚焦贫困问题，制定《反贫困纲要》，关注单亲家庭、老年妇女、少数民族、残障人士等的终身学习机会[7]。通过背景因素分析，评估不同因素对国家发展战略的影响程度，从而确定终身学习政策的方向，推动学习型社会建设。

（二）国家愿景：关注国家发展的公共性

基于组织类型进行分类，国家愿景系共同愿景之分支，是国家公民发自内心的共同愿望，也是不断激发公民为国家奋斗的目标。国家愿景应立足影响国家发展的现实矛盾及潜在问题，勾勒美好前景，不断激发公民对美好生活的期待与向往。如何规范国家终身学习愿景，使其能为国家发展提供指导？首先，国家终身学习愿景应该遵循清晰、连贯与全面的原则。例如，柬埔寨的国家终身学习愿景是“培养每一位公民获得知识、技能、态度和价值观。在任何情况下提供终身学习机会，为经济增长做出贡献，促进个人和社会和谐发展”[8]。这将会使得国家终身学习政策愿景有助于政策制定者重新思考如何在国家发展战略和法律框架内阐明终身学习，同时为定义转化为跨不同部门和机构的具体政策文件和流程做出贡献。其次，鉴于人类面临的全球挑战，国家终身学习愿景也应与《2030年可持续发展议程》17个可持续发展目标与《2030年教育行动框架》7大目标建立有机联系，将全球目标与独特国情联系起来，将国家终身学习体系建设与国际建设接轨，谋求国际合作与进步。

（三）咨询协商：鼓励利益主体的建设性参与

终身学习覆盖所有年龄段、生活范围和学习方式，拥有广大的利益主体群体，见图2。作为决策时考虑的因素，不同利益主体的意见有助于政策的成功制定与有效实施。基于此，终身教育政策需要跨领域、部门、机构组织和各级政府的合作。基于权变合作模型，合作各方的冲突、信任与社会资本的基准水平将会在合作过程中变为资源或阻力[9]。因此，在构建终身学习政策利益主体间合作关系时，需确保具备良好合作态度、小量成果激励、多次合作以及完善的冲突解决机制等关键因素。此外，为了鼓励利益主体建设性地参与，尤其是容易被忽视的弱势群体的参与，应该提供开放的环境，贯彻科学和理性的精神，提供开放的交流环境。

（四）治理安排：重视经费制度的灵活性

以服务全民为指向的终身学习政策具有范围广、方式多、全年龄段参与等特点，其经费来源与保障不容忽视，需重视其经费筹集与使用的灵活性，采取可持续的教育融资方式，以实现教育支出更公平、更有效地分配给全体学习者。第一，多种方式调动与使用资金资源。从国际社会现有经验来看，终身学习政策的公共资金往往由项目资金、直接拨款、税收优惠、资费补助和贷款等形式支持不同的学习机构与学习者。如法国政府为个人提供培训账户，个人培训账户可以随着工作变动而变动，并允许劳动者获得与职业相关的信息、培训机会、失业援助和其他社会保障[10]。与此同时，有效的财政融资形式还包括与企业合作、利用社区补贴以及个人捐款等。基于此，政策制定者需审慎考虑，选择更加有助于实现国家愿景的资助项目和形式，以促进终身学习政策的有效治理。第二，探索资源的共建共享途径。由于终身学习政策的广度和深度，既定预算往往难以满足人民持续增长的教育需求，而不断扩大预算会使公共财政面临巨大压力，因此需要探索资源调动的创新方式，减少政策对预算的依赖。例如，将利益主体的资源纳入终身学习的资源体系，以创新方式动员人民贡献技能与知识等。综上，以人民为中心的终身学习政策需要创新的融资策略来确保必要的资源，以满足学习者需求，实现政策的可持续发展目标，加强政策的公信力和有效性。

（五）监测评估：确保数据获取的科学性

对终身学习参与率进行监测可以帮助政府补充支持服务不足的人群，确定潜在的学习需求。如何监测才能确保信息真实反映社会终身学习水平？根据国际组织经验，国家统计数据、教育机构数据、基于样本的专门调查等可以在一定程度上反映终身学习水平。基于特定数据源进行监测不仅可以减少监测过程中的物力损耗，还可以为各国共同构建全球终身学习体系奠定基础。在通过监测获取信息的基础上，还需要尽可能系统、客观地评估政策的设计、实施和结果，其目的在于确保实施过程与政策目标高度相关，以提高实施效率、保障政策效力、实现教育可持续发展。

二、终身学习政策怎样实施：教育转型下的三重支持

终身学习政策只有真正落地转化为实践才能实质性地发挥其效能，这需要发挥跨部门、多层次的协同作用。综合而言，终身学习政策的实施需要三重支持：延伸正规、非正规、非正式教育的供给方式，建立规范的学习结果认证机制，发挥信息技术在学习过程中的支持作用。

（一）供给方式延伸：释放学习路径的转型活力

终身学习体系是一个包括正规、非正规、非正式教育形式在内的全面多元体系。在各级各类教育整体协调的基础上才能保障学习资源的供给。联合国教科文组织指出，“正规教育”指依照年龄分级且有结构性的学校教育活动，教师及教学行为具有明确的教育目的。“非正规教育”指发生于正规学校教育外的教育活动，通常不要求学习者注册学籍。“非正式教育”指在日常生活中所获得的随机教育机会，通常是非结构化的[11]。三种供给方式承载着不同的教育形式，需要进一步加强引导，释放其作为终身学习路径的活力。

1.发挥正规教育机构转型优势，丰富教育机会

正规教育是政府部门最为关注的终身学习方式，也是构建终身学习体系的基础与前提[12]。正规教育机构包括基础教育学校、高等教育机构、职业技术培训学校等。近年来，许多国际协议持续强调正规教育机构在终身教育转型方面的重要作用。《欧洲高等学校终身学习宪章》呼吁大学和政府共同合作，制定终身教育发展的指导性框架[13]。《联合国2030年可持续发展议程》提出可持续发展目标，强调所有公民都应该获得负担得起的高质量教育，进一步促进终身学习[14]。不同类型的正规教育机构在促进终身学习方面具有自身独特优势。第一，基础教育学校依托社区，分布广泛，此类机构可以向适龄学生以外的目标群体开放校内电脑、学习空间、运动器材等设施，在正常上课时间之外供成人学生学习，激发其好奇心并提供持续支持，鼓励其成为终身学习者。第二，高等教育机构为学习者提供超越技能发展的学习内容，以满足不断变化的劳动力市场需求。综合考虑不同学习者的工作经验和生活状况，通过开放大学等替代模式，开发非全日制、在线、灵活的学习方案。第三，职业技术培训学校是劳动者为未来工作做准备、接受终身教育的关键机构。当前全球大量工作岗位因自动化和人工智能而消失[15]，此类机构中的学习课程一般包括技术与数字技能等内容，并为终身学习者提供认证学习成果的官方途径。

总结上述三类正规教育机构的发展优势，参照联合国教科文组织的先进经验以及各国的转型思路，归纳出正规教育机构转型为终身教育机构主要包含六个领域，见表2。

在实践层面，中小学、职业教育学校、大学等正规教育机构逐步接受终身教育的概念，并围绕重点领域进一步转型，帮助更多群体获得终身学习机会。例如，土耳其教育部发起“让学校成为生命”项目，通过延长小学图书馆开放时间，为家长和当地社区成员提供音乐、语言、计算机技能课程以及体育赛事的转播[16]。乌拉圭于2017年发起一项青年技能开发计划，为17～26岁青年人在学校提供软件测试和编程语言培训，以应对信息技术行业对熟手工程师的需求[17]。近50年来，世界各地出现了约60多所开放大学，这一变化扩大了“非传统学习者”（包括在职人员、老年人、残疾人等）的学习参与，促进高等教育公平，进一步提升了终身学习的普及水平。

2.关注非正规、非正式学习机会的教育质量保障

非正规、非正式学习具有灵活性和适应性，能够在一定程度弥补正规教育的不足，满足人们多样化的学习需求。一般情况下，非正规、非正式学习源于与工作、家庭生活、休闲娱乐相关的活动，学习环境主要包括社区学习中心、图书馆、学习社群与家庭等。优化非正规、非正式学习的教育质量，能够鼓励公众提升学习自主性，营造公共学习文化氛围，促进终身学习。

研究表明，非正规、非正式学习的质量应从“提高教学人员的专业性”与“改进课程与学习材料”两方面进行保障。在教学人员的专业性方面，联合国教科文组织终身学习研究所（UIL）倡导，非正规教育工作者不仅应当达到本科学历，还应当有一定年限的工作经验，以保障非正式学习的质量[18]。因此，需要正视非正规教育教师的专业发展，利用院校协作、在岗进修等方式不断提高教师专业性。而在课程与学习材料方面，相关学习资源必须适应当地的实际情况和不同的目标群体，关注学习者已有学习经验的积累与转换，帮助人们在非正规、非正式学习环境下更好地获得全面发展。除此之外，在涉及文化与语言差异的课程中，还需要进行个性化调整，以适应不同文化背景下的学习者。