“1+X”证书制度下“X”证书公信力保障机制研究

摘 要 “1+X”证书制度是新时代提升职业教育质量，促进书证融通、产教融合的一项制度创新。“1+X”证书制度中，“X”证书被赋予了许多价值期许。而这些价值期许的实现需要建立在“X”证书公信力这一前提条件之上。公信力并非“X”证书的固有属性，需要建立一套保障机制。基于对“X”证书公信力的理解，可以从三个维度探析“X”证书公信力的保障机制：一是在“X”证书开发时，作为建设主体的培训评价组织需秉持公益取向；二是在“X”证书实施时，作为实施主体的职业院校需保障职业学历教育与“X”证书培训相互融通；三是在“X”证书实施时，作为参与实施主体的行业企业需保障培训标准与用人单位聘任要求高度吻合。

关键词 “1+X”证书制度；“X”证书公信力；建设主体；实施主体；保障机制；职业教育

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2023）31-0039-06

一、问题的提出

自2019年1月国务院印发《国家职业教育改革实施方案》（以下简称《实施方案》以来，学界对“1+X”证书制度的探讨方兴未艾。已有研究认为，“1+X”证书制度是新时代提升职业教育质量，促进书证融通、完善职业教育育训并举的一项重大制度安排^[1]。“1+X”证书制度彰显了职业教育作为类型教育的本质特征，对促进校企合作、产教融合，深化复合型技术技能人才培养，缓解结构性就业矛盾、完善现代职业教育体系至关重要^[2]。由此可见，学界为“1+X”证书制度赋予了许多价值期许。本文认为，实现这些价值期许需要建立在“X”证书公信力的前提条件之上，“X”证书公信力是启动“‘1+X’证书制度试点工作”^①的前提条件。“X”证书公信力是“1+X”证书制度的灵魂，决定着“1+X”证书制度的生命力，进而影响着职业教育改革的成败。因此，“X”证书公信力是亟需解决的现实问题。

公信力最先是一个政治学概念，指政府部门依据自身的信用所获得的社会公众信任的力量。随着公信力研究对象的扩大，公信力指获得公众信任的力量这一释义逐渐被世人所接受。根据《当代汉语词典》^[3]和《现代汉语词典》^[4]的释义，“公信力是使公众信任的力量”。目前，学术界通常从两个视角诠释公信力，一是公共权力信用视角，认为公信力是指公共部门（包括政府部门或公共组织）利用自身的诚信、信用、信誉等获得社会公众的信任度；二是社会公众意愿视角，认为公信力是特定组织或事物蕴含并获得社会公众，主要是利益相关者自愿认可、接受、支持、参与、信任、信服的能量或能力（以下简称能量）。

根据《实施方案》精神，“1+X”证书制度中的“1”代表学历证书，用于证明学习者的学习经历，其颁证主体为行使公共权力的教育行政部门或经其授权的职业院校。基于对公信力公共权力信用视角的诠释，“1”是公共权力部门依据自身的信用获得社会公众的信任，故其公信力毋庸置疑。“X”代表若干职业技能等级证书^②，“是职业技能水平的凭证，反映职业活动和个人职业生涯发展所需的综合能力”^[5]。“X”证书的建设主体为具有独立法人资质的企业主体^③，即通常意义上的企业法人，在《实施方案》中被称为“X”证书的培训评价组织（以下简称培训评价组织）。企业法人指“以营利为目的，独立从事生产经营活动的法人组织。在我国，企业法人指有符合国家规定的资金数额，有组织章程、组织机构和场所，能够独立承担民事责任，以营利为目的的企业组织”[6]。简言之，“X”证书的建设主体是以营利为目的的企业组织，其不具有公共权力组织的信用度。如是，由其开发的“X”证书的公信力何在？有学者认为，“职业技能等级证书属于‘三不’证书：不与学历挂钩、不是就业准入、不强制与待遇挂钩”^[7]。这样的“三不”证书，公信力何在？基于公信力的社会公众意愿视角，本文认为，“X”证书的公信力是指“X”证书需要蕴含获得社会公众，主要是利益相关者自愿认可、接受、支持、参与、信任、信服的能量，具体包括：“X”证书需具备获得职业院校、行业企业的普遍认可、并自觉参与实施的能量；“X”证书需具备获取学习者及其家长的大力支持与积极参与的能量；“X”证书需要蕴含确保“X”证书持有者获得用人单位的认可、接受的能量。

由此可见，公信力并非“X”证书的固有属性，需要建立一套保障机制赋予“X”证书上述能量，保障其公信力。为保障“X”证书具备获得职业院校、行业企业普遍认可的能量，诉求“X”证书的建设主体——培训评价组织在开发“X”证书时，秉持公共利益取向，杜绝职权寻租；为保障“X”证书具备学习者及其家长大力支持与积极参与的能量，诉诸“X”证书的实施主体——职业院校从组织架构、人才培养方案、师资建设方面做出积极回应与变革，保障职业学历教育与“X”证书培训相互融通；为确保“X”证书持有者获得用人单位认可、接受的能量，诉求“X”证书的参与实施主体^④——行业企业积极参与培训工作，甚至与职业院校合作办学，确保“X”证书培训标准、内容与用人单位的聘任要求高度吻合。

二、培训评价组织：保障“X”证书建设时的公共利益取向

根据2019年教育部等四部门印发的《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》（以下简称《试点方案》）的规定，培训评价组织是“X”证书的建设主体^⑤。对“X”证书标准质量、声誉负总责的培训评价组织是以市场机制为导向、向社会公开招募的企业组织。众所周知，营利性是企业组织的固有属性。如是，培训评价组织在“X”证书建设过程中，如何确保其开发的“X”证书能获得试点职业院校、学习者及其家长，以及行业企业的认可、支持与信任？本文提出，严格对照2019教育部职业技术教育中心研究所发布的《关于持续招募职业教育培训评价组织的公告》（以下简称《招募公告》）之申报条件遴选培训评价组织，确保培训评价组织把公共利益放在首位；建立监督、管理机制使培训评价组织在履行职责时秉持公平、公平和公开的原则，防止职权寻租。

（一）对照申报条件严格遴选培训评价组织，确保其把公共利益置于首位

《招募公告》对培训评价组织的申报主体提出了严格且合理的条件限制。如，“管理理念先进，参与制订过国家职业标准，或牵头制订过有关职业培训领域行业、团体标准，具备凝聚有关行业、多家龙头企业、优秀职业院校开发职业技能等级证书及标准的能力；具有5年以上职业技能培训经验和在全国范围内开展师资培训、支持院校开展相关证书培训、组织实施考核颁证等方面的经验和实力，且目前颁发的有关证书社会、企业认可度高，有对应的企业真实岗位或岗位群；与职业院校有合作基础，且具有良好的社会信用，无违法、失信等行为，坚持把社会利益放在首位，不以营利为唯一目的。”^[8]鉴于此，要严格对照《招募公告》中的申报条件遴选培训评价组织。唯如此，遴选出来的培训评价组织必然是在领域（行业）内具有一定影响力和权威性的企业组织；同时，具备凝聚有关行业、龙头企业、优质院校的能力，获取行业权威专家认可和推荐的企业组织必定具有高度社会责任感。在行业中的权威性和高度的社会责任担当均促使培训评价组织把公共利益放在首要位置。实际上，也只有当企业组织把社会公共利益放在首要位置时，才可能忠实地代表、凝聚相关行业组织、龙头企业、职业院校；才能够依据国家职业标准，借鉴国际先进经验，体现新规范、新技术、新工艺之要求，高质量地履行“X”证书建设主体的职责，确保“X”证书建设时的公共利益取向。

（二）建立监督、评价、退出机制，促使培训评价组织“用权为公”

《试点方案》赋予了培训评价组织四大职权：职业技能等级标准开发、教材与教学资源开发、考核站点建设、考核与颁发证书。权力寻租理论认为，一切权力皆有寻租的可能性，培训评价组织的职权也不例外。因此，需要建立一套“监督、评价、退出”机制，促使培训评价组织在履行上述四大职权时，“用权为公”，杜绝利用职权寻租，从而保障“X”证书建设时的公共利益取向。第一，建立督导专家库。专家库成员可由国家职业教育指导咨询委员会或国务院职业教育工作部际联席会议成员单位推荐，他们的主要职责是督促培训评价组织在“X”证书标准开发，教材与教学资源开发时聚焦于生产技术发展与变革的需求，“零距离”对接经济发展趋势与就业市场需求。第二，建立评价系统。首先，作为“X”证书标准开发、教材与教学资源开发主体，培训评价组织应广泛调研行业企业的职业标准与人才需求规格等，承诺将职业标准作为“X”证书标准开发依据，作为教材与教学资源开发的标准，并通过职业技能等级证书信息管理服务平台向社会公开，接受行业企业、试点职业院校的监督。其次，作为“X”证书考核站点的遴选主体，需要接受教育行政部门的抽查与评价，确保考核站点遴选的公开性、公正性，挑选出一批具有良好培训资质的优质职业院校。再次，作为“X”证书考核与颁证主体，培训评价组织的行为必须接受职业院校、考证学生及其家长等利益相关主体的监督、评价，防止乱培训、滥发证行为，从而保障参与“X”证书考试者的合法权益。第三，建立反馈、限期整改或退出机制。作为“X”证书的管理机构，人力资源和社会保障部或教育行政部门应根据监督报告或社会监督的反馈意见，及时约谈社会信誉不良的培训评价组织，限期整改。对于有违法乱纪、失信、不良借贷、用非法手段谋取私利，约谈后不按期整改的培训评价组织报国务院职业教育工作部际联席会议审定后取消其建设主体资格。

三、职业院校：保障职业学历教育与“X”证书培训相互融通

《试点方案》规定，职业院校是“X”证书的实施主体，承担着“1+X”证书制度实施的具体任务。作为实施主体，职业院校须在充分考虑所服务区域经济需求、合理定位自身发展需求以及广泛调研学生考证意愿的基础上，严把“X”证书的引入关。另外，正确处理好“1”和“X”之间关系亦是其关键职责。有学者认为，“从职业院校育人视角出发，‘1+X’证书是一个整体，构成完整的教育目标。‘1’与‘X’不是简单的叠加，而是有机地融合、置换或补充”^[9]。可见，“1”和“X”是相互融通的，是在同一教育过程中实现双重目标。这要求职业院校在组织架构、专业人才培养方案及师资队伍方面做出相应变革，以从不同层面保障职业学历教育与“X”证书培训相互融通。

（一）调整组织架构，从管理机制上积极回应“1”和“X”相互融通的实施要求

“1”和“X”相互融通在教育方式上表现为职业院校需要将学历教育与“X”证书培训相结合，育训并举。这要求职业院校从组织架构层面作出相应调整，建立健全联动管理机制，以便快速回应“1”和“X”证书相互融合的实施需求。依据我国现行的学制体系结构，职业院校的办学主体地位本质上是国家办学主体权的具体体现，即职业院校办学权属于政府办学职权的延伸，职业院校的组织架构接受政府的有效调控。故此，为顺利推进、有效落实“1+X”证书制度，职业院校的组织架构是可以快速做出相应调整的。从“X”证书实施的业务逻辑看，需要实行更弹性的学籍管理制度、书证融通的学分管理制度及灵活的教学机制来配合“X”证书的推进与实施。具体来说，职业院校可以建立“管理层—统筹层—实施层”三级联动的管理机制。管理层从顶层设计上处理好职业学历教育与职业技能培训在同一过程中实现的可能性，如两者融合方式方法的指导、融合程度的把握、融合学期的安排等。统筹层从机制上处理好学历教育内容与职业技能培训内容融合的可行性，如弹性学籍管理，学分认定、积累与转换机制的构建或购买国家学分银行库的子系统等；同时，负责把管理层的思想准确传递给“实施层”，若在实施过程中遇到难题，及时反馈给管理层。实施层从操作层面落实好职业学历教育内容与职业技能培训内容在教学过程和考核过程中的融合。总之，职业院校需要实施更具适应性、灵活性、针对性的联动管理机制，以便积极回应“1”和“X”相互融合的实施需求。

（二）修订人才培养方案，从课程体系上完善“1”和“X”相互融通的匹配与重构