我国职业教育产教融合推进机制的历史脉络、现实困境与改革路向

摘 要 改革开放以来，我国职业教育产教融合推进机制持续改革，重点改革中央政府和地方政府及其部门之间的权责划分。先后经历了管理职权下放的职业教育产教融合初步探索阶段、社会力量参与的职业教育产教融合内涵深化阶段和多元主体协同的职业教育产教融合创新发展阶段。作为利益主体的中央政府、地方政府及其部门等主体对职业教育产教融合推进机制的效果期待不尽相同，往往会采取各种策略进行博弈。在博弈过程中，维护中央政府权威和保持地方政府政策执行灵活性的矛盾、不同政府部门多头管理致使政府权威碎片化、地方政府间争取优质教育资源以及“搭便车”行为和官员晋升竞争等问题制约着职业教育产教融合推进机制功能的发挥。为此，应整合各级政府之间的利益、强化中央政府的主导作用、调整地方政府的考核制度、推进产教融合实体化运作。

关键词 职业教育；产教融合；推进机制；市域产教联合体

中图分类号 G717 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2023）31-0045-07

职业教育产教融合推进机制是指通过政策制定和组织推动，发挥政府统筹协调作用，联结教育、经济、劳动、就业等各个领域，形成教育部门协调、多部门协同、行业企业参与的发展合力，促进职业教育产教融合发展的多元主体联动机制。2022年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》，明确提出职业教育产教融合发展的战略任务是探索省域现代职业教育体系建设新模式、打造市域产教联合体、打造行业产教融合共同体，形成“一体两翼”发展格局，推动职业教育产教融合统筹协调权力进一步下沉。2023年，教育部办公厅发布《关于开展市域产教联合体建设的通知》，进一步明确了市域产教联合体建设的条件要求，为推进职业教育产教融合实体化运作提供了实践遵循。为了有效推进职业教育产教融合发展，各级政府已经出台了一系列政策对企业和职业院校进行引导和鼓励，但是我国职业教育产教融合发展依然存在“学校热、企业冷”的“两张皮”问题^[1]。职业教育产教融合的推进有赖于政府职能的发挥，政府职能需要由中央政府、地方政府及其部门承担。然而，政府间的利益诉求并不完全一致，其中有三条线索是人们关注的焦点：一是中央政府与地方政府之间的权责划分；二是教育行政部门和行业主管部门之间的职权划分；三是地方政府之间的互动。本研究从这三条线索出发，重点梳理职业教育产教融合推进机制的历史脉络，分析政府之间互动过程中存在的问题，并据此指出职业教育产教融合推进机制的改革路向。

一、我国职业教育产教融合推进机制的历史脉络

改革开放40多年来，我国职业教育办学模式逐渐从产教结合走向产教融合，对我国经济社会发展产生了深远影响。总体而言，改革开放以来我国职业教育产教融合推进机制大致经历了三个发展阶段：管理职权下放的职业教育产教融合初步探索阶段、社会力量参与的职业教育产教融合内涵深化阶段、多元主体协同的职业教育产教融合创新发展阶段。

（一）管理职权下放的职业教育产教融合初步探索阶段（1978-1997年）

“文化大革命”结束后，由政府主导完成了职业教育发展的两项重要工作：一是恢复职业教育在经济社会发展中的重要地位；二是大力发展职业高中。1978年，邓小平在全国教育工作会议上指出应该考虑扩大各种中专、技校的比例，同时强调教育事业要和国民经济发展的要求相适应，在教育与生产结合的内容和方法上要有新的发展^[2]。1979年，国家劳动总局颁布《技工学校工作条例（试行）》，指出技工学校的教学应与生产过程相结合，以此来培养学生的实际操作能力和解决实际问题的能力^[3]。这是职业教育教学和生产相结合的表述首次出现在国家的政策文件中，标志着职业教育产教融合思想的萌芽。从20世纪80年代中期开始，改革在各个领域逐渐深化。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》指出要简政放权，在坚持中央统筹的基础上，将职业教育管理的权力下放给地方政府，并且鼓励集体、个人和其他社会力量参与职业教育办学^[4]。1987年国家教委印发的《关于社会力量办学的若干暂行规定》以及1989年劳动部印发的《关于技工学校深化改革的意见》等文件要求企业积极参与职业教育，接纳职业学校学生进入工厂实习和实践，这表明职业教育产教融合的内涵逐渐从生产和教学之间的结合走向企业和学校之间的结合。1991年，《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》指出，应在政府统筹下，加强行业、企业单位办学和各方面联合办学，发挥企业在培养技术工人上的优势，并提倡“产教结合，工学结合”^[5]，这是首次在国家层面的政策文件中出现“产教结合”这一表述，标志着产教融合思想的进一步发展。1993年，中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展规划纲要》，要求充分调动社会各界的积极性，形成全社会兴办多种形式、多层次职业教育的局面，并提倡走联合办学、产教结合的路子^[6]。1996年颁布的《中华人民共和国职业教育法》指出，职业学校、职业培训机构实施职业教育应当实行产教结合，为本地区经济建设服务，与企业密切联系，培养实用人才和熟练劳动者^[7]。在《中华人民共和国职业教育法》中，职业教育产教融合从政策引导走向法律要求，标志着职业教育产教融合开始从理念引导走向实践探索。

（二）社会力量参与的职业教育产教融合内涵深化阶段（1998-2011年）

1998年，国家教育委员会更名为教育部，重新成为国务院的下属机构，在教育部的领导下，高等职业教育快速发展，职业教育体系逐渐完善^[8]，开始探索职业教育产教融合发展之路。同年，中国共产党第十五次全国代表大会上提出的《面向21世纪教育振兴行动计划》明确提出，建立初、中、高衔接的职业教育体系，确立了高等职业教育的地位^[9]，并要求职业教育和成人教育走产教结合的道路，调整学校布局，优化资源配置。2002年，国务院召开全国职业教育工作会议，颁发了《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》，强调应依靠行业企业举办职业教育，企业应与职业院校开展多种形式的联合办学，确立了政府、学校、行业、企业协同推进职业教育产教融合发展的组织布局。2004年，教育部等七部门印发的《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》指出，要推动产教结合，加强校企合作，积极开展订单式培养，行业企业应积极参与技能人才培养培训，开创行业企业与职业院校协同育人的教育模式，在实践中丰富职业教育产教融合的内涵。2005年，国务院再次召开全国职业教育工作会议，并颁发《关于大力发展职业教育的决定》，强调推行“工学结合、校企合作”人才培养模式，并要求职业院校加强与企业的联系，建立和完善半工半读制度。2006年，教育部印发的《关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》指出，要大力推行工学结合，突出实践能力培养，改革人才培养模式，同时强调要加强实训、实习基地建设。这一时期，高等职业教育快速发展，市场成为重要的职业教育办学主体，职业教育产教融合内涵进一步深化，出现了多种产教融合发展模式，这是职业教育适应经济社会发展变化的必然选择。

（三）多元主体协同的职业教育产教融合创新发展阶段（2012年至今）

党的十八大以来，我国持续推进行政管理体制改革，以政府职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制^[10]，在职业教育管理中，逐步形成政府统筹、分级管理、地方为主、行业指导、校企合作、社会参与的职业教育产教融合推进机制。2013年，中共中央印发的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“加快现代职业教育体系建设，深化产教融合、校企合作，培养高素质劳动者和技能型人才”^[11]。首次使用“产教融合”这一概念替代“产教结合”，并将深化产教融合纳入国家经济社会发展的重大战略之中。2014年国务院印发的《关于加快发展现代职业教育的决定》对我国现代职业教育体系进行了更加全面、准确的概括^[12]，要求同步规划职业教育发展与经济社会发展，明确了职业教育产教融合的原则和校企合作的规则，并提出应发挥企业的办学主体作用。2017年，国务院办公厅印发的《关于深化产教融合的若干意见》指出，要深化产教融合，促进教育链、人才链与产业链、创新链有机衔接，逐步形成职业院校、行业、企业等多主体共同办学、协同育人的职业教育发展新格局。这是国家层面出台的第一个关于产教融合的专门性文件，对教育与产业的融合发展提出了更高要求。2019年国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》指出，要深化职业教育产教融合，推动企业深度参与协同育人，建立产教融合型企业认证制度，并对进入目录的产教融合型企业进行政策激励，突出了企业在职业教育产教融合发展过程中的主体地位。2021年中共中央、国务院印发的《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》强调，要协同推进职业教育产教深度融合，将职业教育产教融合列入经济社会发展规划，并要求建设产教融合型城市、打造引领产教融合的行业标杆、培育产教融合型企业。2022年，新修订施行的《中华人民共和国职业教育法》明确，要坚持产教融合、校企合作，在法律层面为职业教育产教融合健康、可持续、深入发展提供了发展保障，也为未来职业教育发展明确了定位。这一时期，我国初步形成了横向融通、纵向贯通的现代职业教育体系，职业教育的类型教育地位得以确立，职业教育产教融合的发展方式更加多样化，职业教育在经济、科技、创新发展中的作用更加突出，职业教育在教育链中与高等教育和继续教育的关系更加明确、在产业链中与区域主导产业的联系更加密切、在创新链中与科学研究和工程教育的结合更加紧密、在人才链中与现场工程师培养的融合更加深入，促进了职业教育与经济社会发展同频共振。

二、我国职业教育产教融合推进机制的现实困境

在职业教育产教融合发展过程中，作为利益主体的中央政府、地方政府及其部门对职业教育产教融合推进机制的效果期待不尽相同，往往会采取各种策略进行博弈。因此，各级政府及其部门间的博弈策略能否实现较好整合，直接关系到职业教育产教融合目标的实现。

（一）中央政府与地方政府互动过程中的利益博弈

在职业教育产教融合发展中，中央政府主要负责管理全局性、纲领性问题，区域性的、具体性的问题则主要由地方政府负责。由于我国中央政府和地方政府职责高度同构^[13]，地方政府的管理活动也是依靠科层组织的层层委托向前推进^[14]，这种委托—代理关系的主要特征是下级政府服从上级政府^[15]。我国职业教育产教融合推进机制改革的过程中改变了中央政府和地方政府之间的偏好、信息与奖励机制，这是央地博弈中地方政府兴起的制度性原因^[16]。

1.中央政府通过“计划—审批”的方式推进职业教育产教融合发展

在我国的政治体制下，中央政府掌握着推进职业教育产教融合发展的发起权和终止权，通过规则的制定和资源的分配影响地方政府产教融合发展的实际进程。中央政府通过各种计划和指标来管制和监督地方政府推进产教融合发展的情况，而地方政府则通过领会中央政府的政策意图来推进职业教育产教融合发展。随着“项目治国”的兴起^[17]，中央政府通过设立和审批各种项目来推动职业教育产教融合发展。但是，由于中央政府和地方政府之间存在较长的行政距离，地方政府拥有更多的“地方性知识”，掌握更多的非对称信息，一定程度上会影响中央政府“计划—审批”方式的运行。

2.地方政府通过变通执行中央政府的职业教育产教融合政策维护自身利益

中央政府的产教融合政策是整体性、全局性的，需要地方政府配合执行。因此，在中央政府政策制定过程中，有一些地方政府极力争取对自身有利的政策方案和政策执行条件。在产教融合政策中，很多原则性的规定都是通过带有意识形态色彩的话语呈现的，这些话语与产教融合政策缺乏明确的对应关系，其精细化有赖于地方政府在政策执行过程中的阐释。地方政府根据自身对产教融合政策目标的理解和需要，附加一些原政策目标中所没有的内容或作出不同于中央政府职业教育产教融合政策精神的解释，使得产教融合政策的适用对象、范围、力度等超过了原政策的界限^[18]。

3.压力型体制下地方政府官员通过“对上负责”的方式执行产教融合政策

当职业教育产教融合发展目标与任务由中央政府委托给地方政府时，“让上级满意”就成为地方政府的主要追求^[19]。在拥有集权惯性的政治体制中，中央政府拥有绝对权威，地方政府在遇到具体问题时往往等待中央政府的解决方案而不愿或不敢主动作为。同时，也有一些地方政府官员看重个人利益，不愿意付出职业教育产教融合政策执行的成本，也不愿意承担风险，对中央政府的职业教育产教融合政策等待观望。在“下管一级”的管理体制下，一些地方政府官员主动迎合上级意志，不顾职业教育产教融合发展规律以及本地区实际情况，机械地执行职业教育产教融合政策，导致中央政府的职业教育产教融合政策失去了应有活力和适用性。