论法治视域下的职业教育治理现代化

摘 要 法治是职业教育治理的基本方式，推进职业教育治理现代化的题中之义是推进职业教育治理法治化。法律是法治的前提，国家法制和教育法规是法的外在表现形式。法治为职业教育治理“良法”注入基本价值，保障职业教育治理达到“善治”。法治化是职业教育治理现代化的必然选择，应通过构建职业教育治理的国家法体系和教育法规体系实现治理法制化，建立健全国家法和职业教育法执行体制机制，提升治理主体法治实施能力，推动职业教育治理现代化。

关键词 良法;善治;职业教育;治理现代化;法治

中图分类号 G717 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2022）07-0036-05

习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上强调：“要推进全面依法治国，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用。”[1]由此可见，法治是实现国家治理现代化的基本方式，也是推进职业教育治理现代化的必然选择。新时代，职业教育治理现代化是国家治理现代化在职业教育场域的体现，是国家治理现代化的重要组成部分。法治作为职业教育治理的基本方式，关系到国家治理现代化2035远景目标的如期实现，也是推进职业教育治理现代化的题中之义。

一、良法善治：职业教育治理现代化的法治价值

何谓法治？简言之即“法的统治”。“法律是治国之重器，良法是善治之前提”[2]。党的十八届四中全会提出，法治作为实现国家治理体系和治理能力现代化的规则之治，实则为良法之治，更重要的是要以“良法”推动发展，保障“善治”。

（一）良法是职业教育治理现代化的基石

作为一个“概念”，“良法”最早由古希腊哲学家亚里士多德在《政治学》中提出，他认为：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从。而大家所服从的法律又应该本身是制定的良好的法律”[3]。简言之，法治是对“良法”的普遍服从。在宋代，王安石在《周公》中也曾说：“立善法于天下，则天下治;立善法于一国，则一国治。”[4]这里的“善法”可视为“良法”。但何谓良法？王利明认为，“良法”要符合国情社情民情，法定程序和社会发展规律，具备科学体系，能够反映人民意志和根本利益，以及体现公平正义等价值标准[5]。党的十九届四中全会要求：“完善弘扬社会主义核心价值观的法律政策体系，把社会主义核心价值观要求融入法治建设和社会治理。”[6]这表明新时代社会主义核心价值观融入法治建设是推进国家治理现代化的重要支点。故此，我国判断“良法”标准已经是看其是否符合社会主义核心价值观的法律定位，而非西方社会确立的“三权分立”制度标准。

作为一种类型教育，职业教育是社会主义核心价值观不可获缺的重要载体，深刻影响着职业教育群体认同并践行社会主义核心价值观。职业教育治理现代化就是要求职业教育治理主体以服务国家治理现代化为目标，将社会主义核心价值观作为职业教育的价值引领，根据职业教育培养目标和职业教育发展规律，运用法治思维和法治方式提升职业教育治理效能。鉴于此，我国在构建现代职业教育法治体系中全面融入社会主义核心价值观势在必行。

此种“良法”体系将为职业教育治理注入“以人为本、民主法治、公平正义”等法治的核心理念。一是职业教育治理必须坚持“以人为本”。职业教育的治理对象是人，让人人享有人生出彩机会是职业教育治理的根本目的，也是职业教育治理法治化的旨归。二是职业教育治理必须坚持民主法治。《中华人民共和国宪法》规定，国家的一切权力属于人民，人民依法享有行使管理国家和社会事务的权利。职业教育治理也必须遵循民主集中制和民主法治原则，鼓励职业院校、行业企业和社会组织等参与职业教育治理。三是职业教育治理必须坚持公平正义。公平正义作为一种价值理念，是职业教育现代化进程中应有的价值主线，是彰显我国制度优越性的内在要求，也是衡量“良法”与“恶法”的标准。故此，以共建共享推进公平正义，是构建职业教育治理良法保障体系的根本追求和必然选择。

（二）善治是职业教育治理现代化的目标

良法之治的目标在于“善治”，“善治”是指良法在法治实践中的运行规律、体制机制和呈现状态。这种善治状态至少包括四大要素：一是公民安全得到法治保障;二是公共管理机构做到公正;三是政治领袖行为以人民为中心;四是政治决策公开透明[7]。依此而言，实现职业教育治理良法善治，就必须把握职业教育规律，遵循“共同参与、决策透明、平等包容、厉行法治、注重效率、追责问责”的善治标准，为国家治理和制造强国建设持久提供人力资源支撑。我国职业教育治理的“善治”，至少应涵盖如下内容。

一是职业教育善治必须坚持民主和法治。运用民主集中制推进职业教育治理实现善治的基础是民主，其关键是落实民主原则，运行民主机制，通过集体领导、集体决策，汇集集体智慧，鼓励多元治理主体“对话”“协商”，重构政府、社会、企业、行业组织以及职业院校间的新型平等关系，凝聚各治理主体共识;有效协调公共治理、政府治理和职业院校治理，在职业教育领域实现合作治理，使善治反映职业教育诉求。同时，这种职业教育诉求的达成还有赖于法治保障。因为，法治能够将民主治理的价值诉求法制化，确保职业教育治理的民主性、有效性，最大程度地保障治理主体参与民主治理的权利，包括公开的法定程序权利、行政参与权利以及开展职业教育的实质性权利。

二是职业教育善治必须兼顾公平和效率。公平和效率有机统一是善治的旨归。职业教育善治的生命线是实现教育公平，这主要包括：坚持治理规则公平、机会公平，激发多元治理主客体的活力和创造力，形成政府、院校、行业、企业之间适度的张力关系，通过政府协调、市场竞争等机制合理配置职业教育资源，提高政府的监管和服务水平，优化职业教育治理环境。同时，要进一步提升职业教育治理效能，特别要针对多元化的治理主体开展治理活动，增强职业教育适应性。譬如，针对发达地区，要注重职业教育服务制造强国战略导向;针对职业院校，要健全“三全育人”的职业教育机制;针对学生，要培育“工匠精神”“劳动精神”和“劳模精神”。在治理效能提升方式上，要运用智能新技术使职业教育治理“活”起来，推动职业教育治理传统优势同现代信息技术深度融合，增强时代感和吸引力。

三是职业教育善治必须遵循职业教育基本规律。职业教育实现善治的根本要求是遵循职业教育理论、教育特色和市场经济发展规律，并依据职业教育规律推进职业教育事业良性发展。齐爱平认为，职业教育规律可从三个层面进行把握，分别是职业教育与经济社会发展辩证关系规律、与普通教育辩证关系规律和职业教育自身教育教学的诸环节规律[8]。各规律彼此关联、相互作用，并围绕职业教育治理体制机制的功能定位、运行方式等形成规律体系。从“合法性”视角[9]深刻理解和把握职业教育基本规律和规律体系，才能使职业教育治理更加科学有效。

二、教育法规和国家法制：职业教育治理现代化的法治保障

现阶段，法治主要依托教育法规和国家法制实现，二者相互补充共同构成法治的基础。法规和法制是职业教育治理现代化的一个根本问题，处理得好，则法治兴;处理不好，则法治衰。职业教育治理应将教育法规和国家法制有机结合，遵循共同的法治理念、原则和目标，推动职业教育治理实现现代化。

（一）职业教育治理现代化的教育法规凭借

我国教育法规依据制定机关分为“教育行政法规”和“地方性教育法规”。本文所研究的教育法规主要指有关职业教育的专门法律、法令、条例、规则、章程等，也包含其他法规中调整有关职业教育的各种法律关系的规范性条文。职业教育法规虽不对全体受教育者存在直接的法律约束力，但对政府职能部门、企业行业、职业院校及师生具有引领功能和实际效力。在实践中，职业教育法规主要分为“总体宣示性规范”和“具体规则性规范”两种，两种规范相互促进、功能互补。

一是总体宣示性规范。我国现行教育法规中存在大量总体上要求职业教育治理遵循但又不明确具体责任的指引性条款，目的是引导国家机关、科研院校、行业企业开展职业教育工作。譬如，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（中发[2010]12号）第六章第十四款规定，要大力发展职业教育，增强职业教育吸引力。《“十四五”时期教育强国推进工程实施方案》（发改社会[2021]671号）明确，支持一批优质职业院校建设区域性、行业性、开放性产教融合实训基地。《关于进一步发挥行业、企业在职业教育和培训中作用的意见》（教职成[2002]15号）指出“各级行业主管部门要制定行业职业教育和培训发展规划，要充分依靠行业、企业发展职业教育和培训。”此外，《中共中央 国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》（中发[2018]4号）、《中共教育部党组关于完善高校教师思想政治和师德师风建设工作体制机制的指导意见》（教党[2021]79号）等教育法规都明确将国家机关、学校教师、企业行业及工作人员的职业素质视为具体职责。实际上，在职业教育法规中设置指引性条款或宣示性规范，对职业教育治理各相关主体自觉履行治理义务具有重要宣示作用。

二是具体规则性规范。不同于总体宣示性规范，职业教育具体规则性规范借助考核、评估、意见、方案等措施实施，往往具有很强的执行力。譬如，《国家职业教育改革实施方案》（国发[2019]4号）对职业教育作出新定位，明确提出要发挥标准在职业教育质量提升中的基础性作用，构建职业教育国家标准。《关于全面推行中国特色企业新型学徒制 加强技能人才培养的指导意见》（人社部发[2021]39号）要求，面向企业推行新型学徒制培训，人均补贴每年5000元以上。《关于国有企业办教育医疗机构深化改革的指导意见》（国资发改革[2017]134号）指出，积极推动有条件的行业企业举办职业院校，特别是大型国有企业举办高质量职业院校。此外，《国务院关于印发国家职业教育改革实施方案的通知》（国发[2019]4号）、《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（国发[2016]81号）等规范中都明确了针对职业教育治理的具体规范。此种将职业教育治理作为政府、学校、社会和行业考核评价的重要指标，能够助推职业教育善治目标的达成。

（二）职业教育治理现代化的国家法制遵循

推进职业教育治理现代化，既要注重职业教育法规的价值引领功能，又要彰显国家法的权威与尊严，充分发挥国家法在社会治理尤其是职业教育治理中的强制功能，将职业教育法规的引领性与国家法的强制性有机统一，确保职业教育治理工作有的放矢。实践中，国家法主要体现为“宣示引导型”“考核强制型”“条件许可型”三种行为规范。

一是宣示型引导规范。职业教育治理中宣示性引导规范指立法机关在职业教育立法条文中规定治理主体具有义务但不对法律责任进行具体规定，以引导治理主体推进职业教育高质量发展。譬如，《中华人民共和国职业教育法》第四条和第七条规定，国家采取措施加强对受教育者进行职业教育培训并提升其职业素质水平。《中华人民共和国教育法》第二十条规定，政府、行政部门、行业企业应当保障公民接受职业教育和培训。《中华人民共和国民办教育促进法》第二十六条规定，对招收学生进行职业技能培训，合格者颁发国家职业资格证书。此外，《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》（教发[2014]6号）、《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》、《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》（国发[2014]19号）、《国家职业教育改革实施方案》（国发[2019]4号）中都设有专门条款规定要加强职业技能培训。

二是考核型强制规范。职业教育治理中考核型强制规范指遵循国家法对职业教育治理主体、治理过程、治理效能进行考核，并以此作为人员奖惩、职务评聘、学校升格、行业资质等依据的规范。譬如，《中华人民共和国劳动法》第六十八条规定，从事技术工种的劳动者必须经过上岗培训考核;第六十九条规定，国家确定职业分类和标准，劳动者职业技能考核由备案的考核鉴定机构负责。《中华人民共和国教师法》第二十二条和第二十四条规定，学校应当对教师政治思想、业务水平等进行考核，考核结果是其受聘、晋升、奖惩的依据。此外，《教育部关于深化职业教育教学改革 全面提高人才培养质量的若干意见》（教职成[2015]6号）、《关于加强和改进新时代师德师风建设的意见》（教师[2019]10号）、《职业教育提质培优行动计划（2020-2023年）》（教职成[2020]7号）、《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》（教职成[2019]5号）等规范都将职业道德作为考核的重要内容。