公民受职业教育权平等保护的法治保障：新《职业教育法》的重大突破

摘 要 现代职业教育不仅强调职业本身的工具性价值，也关注人本话语下“人人成才、人人出彩”的氛围塑造，要求保障公民接受职业教育过程中的合法权益，使职业教育真正惠及全民、福泽社会。为此，新修订的《职业教育法》聚焦职业教育公平，对公民接受职业教育中的起点机会、育人过程、能力转化结果进行法治保障。起点平等涉及广泛的普遍性平等和关照弱势群体、特殊人才的相对性平等;过程平等涵盖高质量育人、多元评价机制、完善的奖励制度和成果的合理认证;能力转化的结果公平则包括公正充分的职业胜任和持续的职业发展。新法针对完整育人链的法治保障，对培育高素质技术技能人才、构建中国特色现代职业教育体系具有重要意义。

关键词 新《职业教育法》;受职业教育权;起点公平;过程公平;结果公平

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2022）19-0027-07

“公平而有质量的教育”是教育事业发展的着力点，实现这一愿景应以保障公民受教育权为基本前提。受教育权是公民的一项基本权利，职业教育作为教育体系中的重要一环，公民接受职业教育的权利也具备强有力的法理基础，理应享有同普通教育相平等的法治保障。公民不仅有平等地接受职业教育的权利，并且有权要求国家、学校等义务相对方采取积极措施提供机会和条件，以提升自我的专业素养与能力，为个体的社会生存与发展提供保障。2022年5月1日正式实施的新《职业教育法》与1996年的《职业教育法》相比，在教育公平方面的表达更加深刻，对公民受职业教育权的平等保护进行明确，在入学机会获得的起点公平、人才培育的过程公平和教育成果转化的结果公平方面实现了全方位突破，对提升职业教育质量以培养高素质技能型人才、构建中国特色现代职业教育体系具有重要意义。

一、全面提供受教育机会保障起点公平

公民受职业教育权有效实现的首要前提是对入学机会的平等享有。职业教育的起点公平意味着公民对职业教育资源的享有具备起始状态的一致性，在进入职业教育场域时不受到自身之外因素的歧视或排挤，有职业教育需求，达到职业教育招生条件的，均能顺利进入职业学校或职业培训机构接受相关教育[1]。职业教育重在培养面向社会职业的高素质技术技能人才，在教育内容、办学目标、考核评价等方面具有较强的社会属性，现代职业教育所强调的工具理性与价值理性的统一也决定了职业教育同国家政治、社会经济、民众主体权利的紧密联系[2]。鉴于此，职业教育所供给的受教育机会应当面向广泛的社会群体，充分考量常规升学体系内的分流学生群体与社会面多类群体的职业教育需求，实现广域意义上对公民平等接受职业教育的满足。

（一）面向广泛大众的普遍性入学机会平等

“每个人都拥有与其他所有人同样的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系的平等权利。”[3]现代职业教育体系建设不仅局限于工具理性视角下对职业教育服务社会发展的单向度考量，而是愈发凸显出人本位对价值理性的追求。无论是产业结构自身发展对各类人才的现实需要，还是信息技术飞速发展与终身教育思潮下个体对职业适配与职业发展的多样化诉求，都决定了职业教育应当面向广泛大众提供普遍性与开放性的受教育机会。为此，新法第四条首次将“面向人人、因材施教”写入法律，于教育方针中鲜明表达出职业教育的全民性立场，强调现代职业教育应平等吸纳各类群体，针对其差异化需求提供有效教育。

新《职业教育法》在职业教育体系构建、职业教育招生制度、职业学校学生平等享有升学机会等方面对全民受职业教育权的起点公平均有不同程度的体现。一是从基本框架体系着手明确全民平等受教育基调。如第十四条第一款顺应当前学习型社会建设思路，重视人力资源的多元开发，提出国家应建立“服务全民终身学习的职业教育体系”，打造横向融通、纵向贯通的教育通道，为不同年龄、性别、身份背景的公民提供多样的教育选择。二是聚焦升学这一过渡关卡扩大公民的入学选择。第三十七条围绕职业教育考试招生制度进行规定，于第二款提出中职学校可以“按照国家有关规定，在有关专业实行与高等职业学校教育的贯通招生和培养”，回应《国家职业教育改革实施方案》所提及的扩大相关领域初中毕业生中高职贯通培养的招生规模这一政策期许，推动“职教高考”制度的推广落实，为更多有需求的初中毕业生的平等升学提供法治保障。在更高层次的入学机会享有方面，新法第五十三条第二款提出“高等职业学校和实施职业教育的普通高等学校应当在招生计划中确定相应比例或者采取单独考试办法，专门招收职业学校毕业生”，进一步畅通职业学校毕业生的升学渠道，拓宽其专业素养成长空间，推动中等职业教育的基础性转型，不局限于中初级技术技能人才的培养，而是为更多学有余力者提供继续深造的教育机会[4]。三是强调政府的信息公开职责以避免信息不平等所致的入学机会缩水。第三十七条第四款要求“省级以上人民政府教育行政部门会同同级人民政府有关部门建立职业教育统一招生平台”，面向社会汇总并公布职业教育招考信息，一定程度上弱化了社会群体的信息壁垒，避免个体因对信息把握不全面、不准确、不及时而错失入学机会，更有助于实现社会各类群体的平等入学。

（二）聚焦弱势群体的补偿性入学机会平等

社会制度对资源的正义分配，应当在确保自由优先的前提下，照顾到处境不利群体，实现合乎每个人利益的价值差异性分配。弱势群体平等接受职业教育不仅是提升其自身社会生存与发展所需能力的重要途径，更能在较大程度上维护社会的和谐稳定，实现劳动力资源的优势转化。新法将更多社会面的弱势群体纳为扶助对象，全方位保障各类群体接受职业教育的权利。为了补齐职业教育短板，新法以全面提升社会产业工人素质为目的，为农民、贫困地区人口、就业困难人员等弱势群体提供所需职业教育，在第十条中明确强调国家应采取措施支持此类群体在职业发展方面能够接受各种形式的职业教育。将旧法中所提及的“发展农村职业教育，扶持少数民族地区、边远贫困地区”一分为二，分别以培育高素质乡村振兴人才和扶持落后地区职业教育为目标进行细化。尤其重视向农村职业教育人才的机会倾斜，相关表述由“发展农村职业教育”修订为“支持举办面向农村的职业教育”，第五十七条要求各级政府“加大面向农村的职业教育投入”，为乡村振兴培养新型职业农民，切实保障“立志以定向、强智以引行、持技以立农”的实现[5]。同时，聚焦现代社会转型发展中愈发复杂的就业困难人群和性别歧视下处于弱势地位的妇女群体，于国家责任义务层面作出规定。

为了使职业教育更好服务于多类型群体的就业素养与技能需要，缓解农业转移劳动力、退伍军人等人力资源跨界流动问题，在第十条第四款面向转岗、再就业、失业人员以及相对边缘的残疾人群体，单列针对就业困难人群的职业教育支持。在具体性条款中，第十六条第一款将再就业纳入职业培训之中，第三十条第一款强调对转岗职工提供学徒培训机会，均为特殊群体平等接受专业培训提供了法理依据。其中，对残疾人职业教育的立法支持相对丰富，第十八条在沿用旧法“各级各类职业学校和职业培训机构及其他教育机构应当按照国家有关规定接纳残疾学生”规定的基础上，进一步明确残疾人教育机构、职业学校和职业培训机构等联合开展残疾人职业教育的国家扶助，这一操作性延伸在拓宽残疾人教育机构发展渠道的同时，也意味着职业教育机构参与弱势关怀的社会责任与义务，能够为残疾人接受职业教育提供更多样、更专业且更符合残疾人自身情况与社会适应需求的平台和机会。

针对妇女受职业教育权，于第十条第五款指出“国家保障妇女平等接受职业教育的权利”，秉持社会性别平等主流化思想以满足妇女多样化的职业教育需要。近年来，为了妥善解决多因素所致的妇女贫困问题，提升妇女社会生产劳动的参与意识与能力[6]，国家层面愈发关注职业教育对妇女发展的重要作用，2007年，全国妇联便制定《全国妇女教育培训体系建设纲要（2008-2010年）》，强调男女受教育平等和妇女教育培训。2021年国务院印发《中国妇女发展纲要（2021-2030年）》，提出“女性接受职业教育的水平逐步提高”的发展目标，关注女性受职业教育机会的平等获得，鼓励职业院校面向高校女毕业生、女农民工、去产能分流女职工等重点人群展开培训，为就业人员中女性群体占比45%的稳定目标做出前瞻性储备。系列政策为新法中妇女受职业教育权的机会平等提供了充足的法理基础和成熟的治理经验。对职业教育中的性别比例进行统计发现，当前各种形式的职业教育在性别比例上大体相当，仅技工学校女性占比常年低至30%[7]。随着社会生产发展中性别平等观念的日益深化，在妇女儿童政策的支持下，女性进入技工学校接受教育的比例有所增长，但仍处于较低水平，见图1。新法中在国家层面对妇女平等受教育权的保障，将在很大程度上提升妇女接受职业教育的积极性，弱化性别歧视等因素，推动技工学校专业设置调整，为更多女性群体提供多样化的教育选择。

（三）吸纳特殊人才的差异性入学机会平等

进入新发展阶段，经济产业结构的转型升级对人才提出更高需求，职业教育作为对接社会职业系统的重要类型教育，自然应当对人才有着敏锐前瞻的把握。近年来，国家政策动态中体现出对人才的关注与渴求，新法修订也整体凸显出对人才的重视，围绕“高素质技术技能人才”作出多项规定。其中，在人才培养的起点机会配置方面，新法于普遍一般性秩序框架内针对人才预留出特殊性秩序空间。新法第三十七条第三款规定，高等职业学校根据国家相关规定，“对有突出贡献的技术技能人才，经考核合格，可以破格录取”。这一招生录取策略在保留“文化素质+职业技能”核心考核内容基本性的前提下，一定程度上弱化了硬性招考标准的门槛，从职业教育服务受教育者的职业胜任和职业发展能力养成这一人才培养的根本目的出发，重视对个体技术技能水平的评估考察而非一刀切地唯分数、唯考试，赋予高等职业学校一定招生自主权，允许其采用弹性灵活的招生限制，对属于“技术技能人才”、满足“有突出贡献”且“经考试合格”多重标准的人才进行破格录取。

在2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中，已在高等学校考试招生制度改革方面提出“破格录取”策略，同“择优录取”“自主录取”“推荐录取”“定向录取”几种录取方式相结合，体现出促进入学机会公平的多元配置倾向[8]。新法则首次将“破格录取”写入教育法律，为职业教育建立多元录取机制以促进入学机会公平进行法治保障。具体前述限定上，新法言明对象的类属、特殊性和一般性。“技术技能人才”对破格录取资格进行工具理性的身份定位，体现出对职业教育自身规律特点的尊重与适应。“有突出贡献”表明入学机会的包容性与灵活性，影射一般性秩序框架下的择优逻辑。百万扩招背景下，高职招生对象愈发复杂，退伍军人、农民工、下岗职工等非传统生源被纳入高职招生范围[9]，仅以常规考试作为入学机会分配路径，不符合此类群体的素质情况与能力考察重点，对其再就业能力发展的机会剥夺，也有违职业教育目的。“经考试合格”限定入学机会平等的边界，强调招考秩序本身的公正筛选与个体资格竞争中的底线平等，意即针对特殊人才预留空间的有限性。

二、优化育人机制推动过程公平

教育过程公平承载着公民受职业教育权具体内容的实践。过程公平保障公民在接受职业教育时有平等享用优质教育资源、参与教育活动、被公平公正对待的权利，使个体基于自身能力需要获得相适切的教育支持以充分实现自我发展。与普通教育相比，社会舆论对职业教育和技术技能型职业存在着价值认同偏低的倾向，究其原因，均指向现阶段职业教育质量不高的问题[10]。教育过程所关涉的师生关系、课程教学、考核与评价等均是影响职业教育质量的重要因素，确保各环节对受教育者教育支持的平等供给，是提升职业教育质量的首要前提。为了更好地保障学生平等参与职业教育过程的权利，新法围绕校企合作育人、质量评价、奖励资助、学历认证与颁发几方面进行详实规定，为现阶段职业教育的改革规划提供清晰的法理溯源。

（一）发挥多主体优势保障人才培养质量

职业教育人才培养依托的主体较为丰富，新法新增相关主体在教育资源供给上的责任规定，强调职业学校、职业培训机构和企事业单位的共同参与，聚焦各主体特性完善对学生发展需求的回应，通过为受教育者提供多样化的教育资源，采用多种形式的培育方式为所有学生平等地从中受益提供保障。

1.立足多主体功能定位，优化学习资源

教育教学资源质量决定着公民接受职业教育过程中平等获益的限度。通过追求优质充足的教育资源，提高教育供给的底线和水平线，优化校际之间、城乡之间的资源调配结构，能够在一定程度上缓解资源配置不均的问题，为学习者提供满足自我发展认知与需求的教育内容。新法根据职业教育自身特点，对职业学校和职业培训机构的内部资源配备了提出更丰富、更细致的条件要求，在第三十三条和第三十四条中均新增安全要求、课程体系建设等内容，不再局限于基础设施设备的达标，而是强调多样资源的升级。其中，第三十三条更是对高等职业学校的专业人才培养进行灵活赋权，设立特别审批制度，允许专科层次高等职业学校中符合“产教深度融合、办学特色鲜明、培养质量较高”等条件，以培养高端技术技能人才为主的部分专业，经国务院教育行政部门审批，实施本科层次职业教育。