欧洲技能提升路径的政策架构与实践特色

摘 要 为应对技术迭代引起劳动力市场的快速变化和维护社会凝聚力的多重挑战，欧盟出台《技能提升路径建议》，经过成员国四年的推进，在政策层面和实践层面已经形成鲜明的个性和特色。欧洲对技能提升路径的探索是欧洲终身教育理念与实践的延续和深化。在政策架构上强化顶层设计，把终身技能提升理解为公民权利的根本、社会稳定的基础、经济竞争力的核心，注重教育包容尤其是把众多的低技能人群纳入技能政策的重点关注对象，注重就业政策、社会政策和教育政策之间的勾连与协调。在实践推进的过程中成员国采用定制化的培训方案，争取社会的全面支持，将数字技能置于优先地位，注重社会行动与教育行动的协同，发挥技能评价的枢纽作用，运用系统化社会方法。《技能提升路径建议》的政策主张与实践应用开辟了欧洲创建技能社会的主路径。

关键词 终身学习;技能提升;数字技能;技能评价

中图分类号 G719.1 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2022）21-0068-07

“提高低技能成年人的技能水平，增加他们的就业机会，使他们不被甩在后面”，这一点已被欧盟视为能否实现欧洲经济社会可持续发展的一项重大挑战。欧洲有6400万低技能成年人，他们还在为解决识字、算术或数字技能欠缺而挣扎。为支持这批庞大的群体提升技能水平，避免其因不适应产业绿色化、数字化发展而导致失业，欧洲理事会于2016年发布《技能提升路径建议》（the Council Recommendation on Upskilling Pathways： New Opportunities for Adults）（以下简称《建议》），以履行实现充分就业和社会进步的使命[1]。尽管成员国的实施方案将持续至2022年[2]，但各国贯彻《建议》所采用的方法举措已初显深远的理论价值与丰富的实践内涵：建立全面的方法、以协调一致的方式来提高低技能成年人的技能，确保每个成年人都有终身学习机会不断更新和获得新技能，以应对不确定的时代，并在其生活和职业生涯中实现成长。

一、欧洲开启技能提升路径的背景

在瞬息万变的全球化经济浪潮中，技能是通往充分就业和社会繁荣的途径[3]，将在很大程度上决定国家或地区的竞争力和创新力。有了合适的技能，人们就能胜任高质量的工作，充分发挥自身潜力，成为自信、积极的公民。技能是投资的拉动因素，是创造就业和推动经济良性循环的催化剂，也是促进社会团结的凝聚力。低技能人群除在就业方面处于劣势外，也更易于被社会排斥，出现贫困和犯罪现象，他们的收入往往较低，对现实生活满意度也不高。欧盟清晰地认识到除经济利益外，进行技能投资可以在更广泛的社会利益方面取得进展[4]，因此在政策层面，致力于把享有高质量和包容性的教育、培训和终身学习权利作为社会权利的第一原理。

（一）经济背景

数字化、绿色化和全球化趋势伴随新技术迭代促使欧洲正在经历快速的经济转型，转型又加速了对技能的需求，并使高技能人才日益受益，越来越多的职位空缺要求更高层次和更广泛的技能。在未来，即使是传统上要求低水平资格或根本不要求资格的工作，对从业者技能的要求也会越来越高。绝大多数工作都需要一定程度的数字竞争力，越来越多的基础工作需要从业者掌握一些核心或通用技能，如沟通、解决问题和团队合作能力。经济合作与发展组织（OECD）开展的成人技能调查（PIAAC）表明，在技术丰富的环境中（in technology-rich environments），识字、计算和解决问题能力较高的成年人在劳动力市场上往往更容易取得成功[5]。然而，欧洲有20%～25%的年龄在16～65岁之间成年人的技能熟练程度较低，不太可能参与学习或充分参与数字化驱动的经济社会[6]。在未就业人员（特别是长期失业者）和其他弱势群体中，在基本技能方面具有根本性缺陷的低素质人员占很大比例，这些缺陷使他们更难进入或重返劳动力市场。尽管活跃的劳动力市场需要失业人员尽快找到工作，但却并不总是能提供灵活的个性化技能提升机会，也很少有公共政策能够切实解决就业人员的技能需求问题，这使他们面临技能过时和失业的风险有增无减。为此，2016年，欧洲理事会发布《关于长期失业者融入劳动力市场的建议》（The Council Recommendation on the Integration of the Long Term Unemployed into the Labour Market）要求对失业时间达到18个月的人员实施点对点的个性化服务，并对其开展深入的评估、指导和工作整合（job-integration）[7]。显然，欧盟试图通过（再）培训方案减少劳动力市场的摩擦，正如马丁·费希尔（Martin Fischer）在21世纪初对欧洲经济政策的肯定：不是在需求和供给之间进行调节，而是通过把失业者分配到“合适”的培训计划之中进行调节[8] 。

（二）社会背景

联合国可持续发展目标以及欧盟基本权利宪章所引领的社会风尚是欧洲理事会出台《建议》的社会底色。2015年联合国提出可持续发展目标，呼吁采取行动，确保所有青年和相当大比例的成年人，无论男女，到2030年都具有识字和算术能力。作为响应，欧盟于2019年发布了《2030年欧洲实现可持续发展》（Towards a Sustainable Europe by 2030）的反思文本，指出：“当今社会一切都在改变。教育、科学、技术、研究和创新是实现符合联合国可持续发展目标的可持续欧洲的先决条件”[9]。换言之，为适应快速的变化，每个人都需要具备广泛的技能、知识和能力，包括足够的识字、计算和数字能力，以便充分发挥自身的潜力，承担社会和公民责任。这些技能、知识和能力对于进入劳动力市场和在劳动力市场取得进展以及参与进一步的教育和培训也至关重要。在2015年，欧洲有6400万人口只有初中以下文化程度，超过25～64岁总人口的1/4。OECD的成人技能调查测试了在技术丰富的环境中识字、计算和解决问题的水平，表明在20个成员国的16～65岁成年人中也有相似比例的极低技能者。他们面临更高的失业风险、更高的失业率和社会排斥、更高的健康风险和更低的寿命预期，而他们的子女面临更高的教育成就低下的风险。同时，为了使移民和难民快速进入劳动力市场并顺利融入新社区，也需要准确评估和确认他们的原有技术和能力并对之提升和更新。2000年发布的《欧洲联盟基本权利宪章》（The Charter of Fundamental Rights of the European Union）承诺人人都有受教育及接受职业和继续培训的权利，教育和培训权利是公民权利的核心。作为《欧洲联盟基本权利宪章》的具体化举措之一，欧洲理事会于2013年发布的《关于建立青年保障的建议》（on establishing a Youth Guarantee）提出，成员国为25岁以下的年轻人在失业或离开正规教育的4个月内提供高质量就业、继续教育、学徒或实习的机会;同时也能为早期离校者和低技能年轻人提供重新进入教育和培训或二次机会教育的因地制宜方案，方案需要符合他们具体的学习环境，使他们能够获得相应的资格。

（三）教育背景

终身学习已被欧洲奉为“社会权利的支柱”（Pillar of Social Rights）：每个人都有权接受高质量的教育和培训，以保持和获得技能来适应劳动力市场的新要求，实现充分参与社会活动的理想;人人都有权获得及时和量身定制的援助，包括获得求职、培训和资格再认证，以改善就业或创业前景[10]。这样的理念在诸多欧盟教育政策中都得到充分体现，这为技能提升路径的开拓铺平了道路。欧盟2018年发布的《关于终身学习关键能力的建议》（Recommendation on key competences for lifelong learning）提供了一个参考框架，支持成员国确保在初级教育和培训结束时，青年人可以具备终身学习的关键能力，使他们能够适应成人的工作、生活和学习。该框架还支持成员国确保成年人能够在一生中发展和更新自身的关键能力。欧盟2008年发布的《关于建立欧洲终身学习资格框架的建议》（Recommendation on the establishment of the European Qualifications Framework for lifelong learning）主张创建了一个共同的资格参考框架，学习成果以八个级别的资格形式表示，可以通过各种形式的正规（formal）、非正规（non-formal）和非正式（informal）学习来实现。2016年欧盟发布的《欧洲公民数字能力框架》（The European Digital Competence Framework for Citizens）为当今社会的数字技术提供了一个共同的欧洲参考，并定义了五个关键领域的能力和水平。2020年欧盟发布《欧洲教育和培训合作战略框架》（The Joint Report of the Council and the Commission on the implementation of the strategic framework for European cooperation in education and training ），要求尽量使那些没有达到4级资格（相当于高中学历）的人获得4级资格。欧洲理事会于2012年发布的《欧洲理事会关于验证非正规和非正式学习的建议》（The Council Recommendation of 20 December 2012 on the validation of non-formal and informal learning）要求成员国建立非正规和非正式学习的评估和认证的国家安排，包括对失业人员或有失业风险的人进行技能评价，旨在确定他们的知识、技能和能力[11]。此外，2016年欧盟发布的《欧洲新技能议程》（A New Skills Agenda For Europe）提案的成员国政府代表达成共识：完成高中或同等学历往往是确保从教育成功过渡到劳动力市场和获得进一步学习机会的最低要求。

二、欧洲技能提升路径的政策架构

“开发技能提升路径护航社会繁荣”已成为欧洲最高级别的政治承诺。由于政策目标群体的多样性，包括就业、失业和边缘等许多不同的群体，他们的技能提升需求具有特定性，而且这一政策领域的措施也比较分散和复杂，难以形成普遍的系统方法，公民对技能提升所带来的社会经济效益也缺乏普遍共识。因此，《建议》没有采取一刀切的办法，而是要求成员国基于有效协调和跨领域政策整合的方式，探索科学的实施路径，确保政策行动具有弹性，以最大可能地满足社会各方的技能提升需求。

（一）决策层面的协调与连贯方法

欧盟运用综合方法擘画了一个共同的愿景，嵌入最高级别的政治承诺，以整体方式协调多个相关政策领域，彰显了技能提升路径的战略特质。

成员国为人们提供提高技能的平等机会。《建议》所涵盖的群体主要包括：未接受教育（包括早退学）、就业或培训的年轻人;公共就业服务机构提供的低学历失业人员;低学历或无学历、面临失业风险或在衰退行业工作的从业人员;就业或失业的老年工人——为了延长他们的工作寿命，以50岁以上的工人为目标;包括难民在内的非欧盟移民，特别是在最近一波移民潮中抵达欧盟的移民;45岁以上的自营职业者，或来自特定职业部门的残疾或裁员员工;普通的不积极寻求就业的人;囚犯;残疾人;成人教育工作人员;继续教育部门的导师、协调员和管理人员。

为增加实现高度多样化目标群体满足提升技能需求的机会，必须提高政策的一致性和有效性，“提升技能路径是关于调整和利用现有结构和资源，以释放和利用协同效应”[12]。因此，采取跨领域的综合协调方法，在政策层面为促进和维持低技能成年人的技能提升创设最佳条件。基于可持续和包容性终身学习的共同愿景，提供灵活、适应和定制的学习与个性化支持，确保所有横向相关政策领域（如教育和培训、就业、社会、经济、福利、司法、移民、家庭、卫生）和纵向领域（连接决策和执行、国家、区域和地方实体）的协调与连贯。尽管目标群体、技能需求和政府随着时间的推移会不断变化，但该方法为以可持续方式巩固、发展和实施技能提升路径创造条件。

（二）支持层面的财政与非财政工具

欧盟不仅要求成员国使用“当前和未来的欧洲融资方案支持技能发展领域”[13]，还要求成员国发挥非财政方面支持，制定职业指导战略，实施推广、信息和指导措施，通过财政和非财政手段的协同支持更多人参加教育和培训。

根据欧盟统计局开展的成人教育调查（AES），财务成本是成人参与教育和培训的重要障碍之一，“2016年欧盟28%的成年人由于成本原因没有参加教育和培训，同样，高昂的财务成本也阻碍了公司提供培训”[14]。目标明确的财政支持有助于减少这一障碍，激励低技能成年人参加教育和培训，并鼓励雇主在培训（低技能）员工方面投入更多资金。《建议》要求成员国从国家资助基金中列出项目，支持低技能成年人提升技能;地方当局推出一些金融工具以刺激受教育水平较低的人参与学习，尤其是弱势群体、残疾人及非欧盟出生的女性，这些金融工具包括助学金、代金券/学习账户、补贴、贷款收入以及足够长的带薪培训假;并通过立法改善失业人员福利条件，使他们能够在技能提升途径的第一步（技能审计）和第二步（定制学习机会）中获得经费支持;通过立法允许为面临技能过时风险的人提供培训活动的公司予以税收抵免;针对公司的金融工具包括税收补贴机制、税收激励、补贴和回报条款。