高等职业教育财政投入不充分不均衡问题探析

摘 要 在国家政策的助推作用下，高等职业教育财政改革总体上取得了一定成效，为进一步促进高等职业教育发展奠定了经济基础，但高职教育经费投入不充分不均衡问题依然严峻。以《2011-2019年国家教育经费统计年鉴》中相关数据为分析依据，对近年来高等职业教育经费投入的现状进行探析，高等职业教育经费投入不充分主要表现在：经费投入总量不足，经费投入与教育规模不成正比，财政支持机制不健全；高等职业教育经费投入不均衡主要表现在：生均经费支出的省区差异显著，高职生均拨款水平落实力度差异导致生均拨款失衡，财政转移支付制度缺乏有效性。为此，需要提高高等职业教育经费的比重；提升高等职业教育经费自主筹资能力；健全高等职业教育财政支持机制；强化统筹力度完善高职生均经费投入机制；落实高职生均拨款制度并进一步完善生均绩效评价机制；完善高等职业教育财政转移支付制度。

关键词 高等职业教育；财政投入；充分性；均衡性

中图分类号 G718.5 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2022）27-0023-07

作者简介 古翠凤（1972- ），女，广西师范大学教育学部教授，研究方向：教育经济与管理，职业教育，创新创业教育（桂林，541004）；刘学祝（1993- ），女，广西师范大学教育学部硕士研究生，研究方向：教育经济与管理

基金项目 国家社会科学基金项目“基于众创空间网络嵌入的动态用户创业模式及其绩效机制研究”（20BGL055），主持人：周劲波；2022年度广西师范大学研究生教育创新计划项目“社会实践场域下研究生创新能力提升路径研究”（JYCX2022030），主持人：刘学祝

2010年7月中共中央、国务院印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确规定：“要优化财政支出结构，增加国家财政性教育经费支出在GDP中的比重，并逐步完善教育经费支出精细化预算管理体系”。2014年10月财政部、教育部联合印发的《关于建立完善以改革和绩效为导向的生均拨款制度加快发展现代高等职业教育的意见》指出“要加强专项督导，落实高职生均拨款制度，提高生均拨款水平”，促进了高职教育财政投入改革的进一步深入。2018年8月国务院办公厅印发的《关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》指出“要调整教育经费投入，优化其结构，重点解决教育的发展失衡问题”，教育发展失衡问题已引起社会的高度关注。2019年2月国务院出台的《国家职业教育改革实施方案》指出，“督促地方政府按规定制定实施职业院校生均经费标准或公用经费标准，对高等职业教育生均财政拨款水平达到12000元的地区，逐渐提高拨款水平”。2020年9月教育部等九部门联合印发的《职业教育提质培优行动计划（2020-2023年）》提出“完善职业教育财政支持机制，新增的教育经费倾向于职业教育”。10年时间，为引导高职教育财政投入改革，国家连续出台了一系列政策，已取得阶段性效果，但在改革中突显的问题也值得关注。

在经济发展方式变革背景下，高等职业教育的发展将对经济结构转型起到重要作用，探究高等职业教育财政投入符合时代需求。本文选取2010-2018年的高职财政经费投入为数据来源，对高职教育财政经费投入的现状、存在的问题进行分析，并提出可行的优化策略。

一、高等职业教育财政投入的现状

（一）高等职业教育经费投入的构成

如图1所示，在教育经费构成中，2010-2018年间国家财政性教育经费和事业收入均处于增长态势，其中增长幅度最大的是国家财政性教育经费，从2010年的491.63亿元增至2018年的1409.94亿元，增长了近3倍，这与国家加大对高等职业教育的支持力度密切相关；事业收入整体上处于小幅增长，说明高等职业教育学杂费并没有随着国家教育经费投入的增加而减少，学费收入仍然是维持高等职业教育正常运行必不可少的部分。民办学校中举办者投入、社会捐赠和其他教育经费投入均处于偏低水平，其中民办学校中举办者投入量参差不齐，每年的波动性较大，在2016年投入量提升幅度较大，社会捐赠投入不确定性最大，每年的投入量最少且不稳定，其他教育经费投入则略高于两者，维持在同一水平高度，无明显增加。综上，2010-2018年，国家财政性教育经费和事业收入占教育经费总投入的92％以上，是支撑我国高职教育发展的主力，社会力量对高职教育的支持仍然偏弱。

（二）高等职业教育经费投入在教育体系中的占比

1.高等职业教育经费总投入与普通本科教育经费总投入的对比

从图2可知，2010-2018年，各类教育经费总投入量逐年增加，年均增长率为11.32%，其中高职教育经费投入量总体处于增长态势，从1051.49亿元增至2159.28亿元，年均增长率为9.41%，但是每年的增长差异变化较大；普通本科教育经费年均增长率为10.24%，比高等职业教育高0.38个百分点，但经费投入总量远高于高等职业教育，是高等职业教育经费投入的4倍以上。这说明我国教育资源分配存在不均衡问题，这也是高职教育发展缓慢的部分原因。

2.高等职业教育经费总投入占教育总经费的占比

2020年国家明确提出“新增教育经费趋向于高等职业教育，要有重点的扶持、补齐教育经费投入短板，逐渐加强高职教育经费投入力度”，但从教育总经费来看，高职教育经费在教育总经费中的占比变化不大。从图3可知，高职教育经费占教育总经费的变化趋势趋于平缓，一直处于4％～6％的范围之内，而且呈现小幅度下降趋势，2014年下降到最低值，仅占4.63%，说明高职教育经费投入总额依旧不高；普通本科教育经费则在20%上下浮动，职业教育总经费在10%～12%之间波动，约占普通本科教育经费的一半，职业教育经费在教育总经费中的比例是处于失衡状态。从高职教育的发展角度来看，国家出台政策推动高等职业教育的发展，但对各级各类教育资源的配置还没做到统筹协调、均衡配置，对职业教育财政政策支持力度仍不够。

（三）高等职业教育生均经费支出省区差异

生均经费用于表示每个在校生平均获得的教育经费[1]，包括生均教育经费和生均公用经费。在我国高职生均经费投入的数量与国家政策倾向扶持地区和区域经济综合发展水平密切相关，总体上是东部地区最优，其次是西部和南部地区，中部相对于许多西部地区较低，是我国高等职业教育的“塌陷”区域[2]。如表1所示，根据我国地理位置划分，将31个省区市（不包括港澳台地区）分为东、中、西部地区，可明显看出东部经济发达地区的生均教育经费明显高于中、西部地区，生均一般公共预算教育经费的支出额则受到多种因素影响，受省份经济发展水平的影响不够明显。由于受到国家政策的影响，一些经济较落后地区，生均教育经费和生均一般公共预算教育经费支出较高，教育经费的支出远远超过了东部和中部省份，如西藏、青海、海南。通过SPSS26.0对2018年高职生均经费进行二次聚类分析，如表2所示，可知我国高职生均经费支出的地域之间、省际之间的差异显著。在第一次聚类分析中，北京生均经费支出高出其他省份较多，被单独列为一类；由于第二类中地区的内部差距较大，于是对第二类进行了第二次聚类分析，将其分为两类，排除受国家政策影响的西藏、青海，第二类主要为东部省份；第三类主要为中部、西部省份。从生均经费的均值来看，第二类和第三类相差4倍多，各地区之间生均经费投入差异较大，随着各省经济发展差异，差距将继续扩大。

二、高等职业教育财政投入不充分不均衡的主要表现

（一）高等职业教育财政投入不充分的表现

1.高等职业教育经费投入总量不足

一是高等职业教育经费投入与普通本科教育相比差距较大。2018年，全国共有高职院校1418所，普通本科院校1245所，全国共有普通本科在校生数量为1697.33万人，高职在校生人数为1133.7万人，高职生数量比上一年增长了2.6%[3]，高等职业教育在我国教育事业发展中占有一席之地。但从教育经费投入来看，与普通本科教育对比，高职教育经费投入总量偏少，以2018年为例，普通本科教育一般预算内经费投入是高职教育的3.8倍，教育经费投入总量是高职教育的4.5倍，高等职业教育办学规模与教育经费投入不成正比。

二是高等职业教育经费占教育总经费比例较低且处于下降趋势。如图3所示，从比值来看，2010年高职教育经费占教育总经费的5.38%，占比为近年来最高，以后年份呈缓慢下降，至2014年降至最低后缓慢上升，但上升幅度始终未恢复到2010年水平，总体呈下降趋势且升降变化不明显，2014年为最低点，仅占教育总经费的4.63%。从教育经费总投入量分析，虽然高职教育经费投入与本科高等教育经费投入趋于同步变化，但高职教育经费总投入量占比不超过6%，投入量仍较低，而本科高等教育经费占教育总经费至少是20%以上。

2.高等职业教育经费投入与教育规模不成正比

据教育部统计，2018年高职院校年招生数为368.83万人，占高等教育的46.63%，在校生人数为1133.7万人，占高等教育的40.05%，发展规模为世界最大。生均教育经费作为经费投入很好的体现，自2014年以来，高职生均教育经费投入连续增长，至2018年高职生均一般公共财政预算经费已达15792.01元，但从在校生数量来看，还需要加大投入。再与本科教育经费对比，本科生均一般公共财政经费投入为20754.46元，相差较多。根据OECD国家教育经费的投入，高职教育的办学成本是普通高等教育的2.64倍，显然我国高等职业教育人均公共财政投入偏低[4]，教育经费投入与办学规模不相协调。

3.高等职业教育财政支持机制不健全

一是企业、行业和社会团体对我国高职教育财政支持力度微弱。高职教育经费收入高达90%以上是依靠学杂费和国家财政性教育经费，而企业、行业和社会团体的资金投入在高等职业教育财政投入中占比极小且具有不稳定性。如图1所示，2010-2018年社会捐赠与民办学校举办者的投资都较低，两者投入均处于大幅波动不确定状态，尤其是在2014年，民办学校举办者的投资最少，仅有88406.4万元，社会捐赠仅有39576.1万元，两者仅占经费投入总额的1%～2%。

二是高等职业教育改革中财权不够明确。有学者通过对中国财政分权对高职教育投入的影响研究发现：中国式财政分权度越高，会降低对高等职业教育的投入比，但财政自由度与政府竞争的交互作用对高等职业教育投入具有积极影响[5]，适当放宽地方政府的财政自由度，让地方政府拥有与之配套的财权与事权，反而对教育发展有利。中央与地方在划分财政事权和支出责任中，财力与支出责任应当匹配[6]，否则会导致有责无权与有权无责的不对等。省级政府统筹规划能力不强，地方政府又缺乏执行力，容易造成职责空隙，致使责任主体不明晰，改革落实不到位。

三是高等职业院校自我筹资能力不强。亚洲许多发展中国家和最不发达国家将学费和学生贷款，作为自身筹集资金的方式，同时也用来克服公共财政紧缩[7]。我国也不例外，首先，高职院校财政收入依赖于国家财政性教育经费，公办院校极为明显。其次是学杂费收入，高职院校一般通过取得较高的学杂费来维持学校运行，虽然有部分资金来自企业资助，但自我筹资能力不强，如设立专项基金、招投标、专业项目培训、专利[8]等自我筹资渠道不成熟，缺少多元模式的筹资方式。

（二）高等职业教育财政投入不均衡的表现

1.高等职业教育生均经费支出的省区差异显著

生均教育经费支出可用于衡量教育经费支出的合理性，通过对31个省区市（不包括港澳台地区）的高职生均教育经费和生均一般公共预算教育经费均值和离散系数（离散系数用于观测地区间某项教育经费支出指标的相对差异，取值介于0-1，离散系数越大离散程度越高差异越大[9]）的计算，如图4所示，2010-2018年高等职业教育生均教育经费逐年稳步增加，在2014-2018年增长比较明显，这与国家出台的到2017年生均拨款水平不少于1.2万元相关，也说明国家越来越重视高等职业教育的发展。据统计，2015年高等职业教育生均教育经费首次突破2万元。